国家能力与合法性:新冠疫情防控的比较社会学研究

强大的国家能力和牢固的执政合法性基础亦会降低国家精英对危机感知和国家能力局限性认知的敏感度,以致在疫情初期抗疫模式的抉择失误

摘要:世界各国在新冠肺炎疫情防疫成效方面存在巨大差异。什么才是一个国家有效防疫的关键?为什么各国在疫情的初发阶段所采取的防疫模式大不相同?选取的模式会对防疫成效产生什么影响?本文从分析 2020 年 1 月 1 日至 8 月 21 日这段时间中抗疫最有成效的国家来切入这些问题,认为政体性质、国家能力和文化等因素并不足以解释防疫成效的国别差异,国家决策能力和政权合法性基础才是解释各国防疫成效差异的关键。具体来说,面对一个初发时期性质与后果存在高度不确定性的公共卫生危机,国家是否能对危机的严重性以及自身能力的局限有恰当的认知并采取与其国家能力匹配的抗疫模式,才是抗疫成败的关键。本研究也显示,强大的国家能力和牢固的执政合法性基础亦会降低国家精英对危机感知和国家能力局限性认知的敏感度,以致在疫情初期抗疫模式的抉择失误。这正是大多数西方发达国家在这次疫情面前表现欠佳的根本原因。

2019 年末,突如其来的新型冠状病毒肺炎(COVID-19,新冠肺炎)疫情迅速发展成为百年来人类遭遇最严重的公共卫生危机。它席卷全球各个角落,连亚马逊雨林深处的原始部落亦无法幸免。至 2021 年 5 月 18 日,全球感染人数已达 164,263,934 人,死亡人数为 3,404,055 人。

历史上,源自动物的人畜共患病(zoonoses)——如鼠疫、西班牙流感、艾滋病、埃博拉、严重急性呼吸系统综合症(SARS,又称「非典」、「沙士」)、禽流感、甲型 H1 N1 流感、中东呼级综合症(MERS)——曾给人类社会带来过巨大的灾难。新冠肺炎是最新出现的一种人畜共患病,具有极强的传染性和相当高的致死率。如果疫情不能及时得到控制,感染人数将呈指数级增长,使任何国家的医疗系统都不堪重负。疫情不仅会对民众健康与生命造成极大威胁,还会引致经济衰退、民生凋敝、社会动荡,并造成严重的民众心理健康问题,这对任何社会来说都是灾难性的。

面对如此重大的公共卫生危机,国家所能扮演的角色远非任何社会组织或企业所能比拟。只有国家这一行动者才有可能汇集全国资源,协调各个机构和组织,发布强制性命令,从而遏制疫情大规模的蔓延。但是,在这次疫情中,各国的抗疫成效大不一样。有些国家行动迟缓,应对不力。其中,作为超级大国的美国表现尤其出乎意料。美国在 2020 年 1 月出现了首宗确诊病例,3 月疫情大爆发后始终未能将感染曲线抑平,7 月单日新增病例仍然徘徊在 7 万左右。至本研究截止的 2020 年 8 月 21 日,美国的确诊病例总数近 580 万,死亡病例接近 18 万,两项都居世界各国之首。显然,正如美国传染病医学专家、白宫新冠病毒特别工作组成员福奇(Anthony Fauci)所言,美国的疫情防控走在了错误的道路上。欧洲发达国家的疫情虽不像美国那样失控,但防疫表现也不尽人意。德国被西方媒体誉为防疫的标竿,它的疫情防控成效在西方国家中的确堪称优等。然而,在全球范围内,就 8 月 21 日的数字而言,感染人数逾 23 万、死亡人数超过 9,000 的德国表现并不算特别出色。相形之下,不少在公共卫生条件、经济水平、综合实力上完全无法与美国和德国相提并论的国家,在这次疫情的防控表现反而更值得肯定。

很自然地,国与国之间在防疫成效上的巨大差异成了媒体、专家和公众关注的焦点。各方专家在这方面已经提出了大量的观点。虽然这些观点在逻辑上具有自洽性,但笔者始终有所存疑。这些文章或基于一两个案例,因而不能确定其结论是否具有广泛的解释力;或基于对几十个甚至上百个国家疫情数据的定量分析,然而各国的数据可靠性很不一样。与这些文章不同的是,本文采取了「最佳案例法」的策略,选取了 2020 年 1 月 1 日至 8 月 21 日这段时间内疫情防控做得最有成效的、同时又有一定代表性的国家来进行比较。与其他方法相比,最佳案例法有两大优点:第一,它可以部分解决各国疫情数据的可靠性问题。各国疫情爆发的时间有先后,各国的检测规模、统计标准和统计能力都不一样,有些国家甚至还有操纵数据的嫌疑,这为多国别的疫情比较研究带来很大的困难。如能选取若干个防治效果明显高于其他国家、各项数据也相对可信的国家来加以比较,就可以在很大程度上纾解这个困难。第二,我们可以用「最佳案例」来验证目前已有的解释国家防疫成效差异性的各种理论:关于这些最佳案例有效防疫背后的原因,如果符合某一理论的预测,那么我们可以说该理论得到了验证;如果不符合某一理论,那么这个理论在经验上就有可能是错误的;如果不符合任何现有的理论,那么目前已经发表的关于各国防疫成效原因的分析也有可能都是错误的。倘若是最后一种情形,我们就需要对防疫成功背后的原因提出一个新的分析框架。

下文将首先讨论最佳案例国家的选取,随后对以往相关文献作出简要总结,指出已有理论为什么不能解释这些最佳案例的有效防疫。之后,本文将提出自己的解释框架,对这些最佳案例进行深入分析。最后加以总结,并对各国的抗疫经历进行反思。

一 最佳案例的选取

本文选取防疫最佳案例兼顾到两个指标:(1)该国在每百万人口中因新冠肺炎死亡的人数(以下简称「百万人口死亡数」);(2)该国将新增病例曲线抑平到可控范围的速度。其他常见的指标如确诊数和病死率虽可作为参考,但很难作为国别疫情防控有效性的主要评判指标,因为确诊数和病死率主要受到该国检测能力和规模的影响,而不同国家的检测能力和规模大不一样;另外,即使确诊数很大,如果国家能迅速把新增病例曲线抑平,并把病死人数控制在一个很低的水平,这依然在很大程度上反映该国的防疫措施是行之有效的。

依据以上两个指标,本文在选取最佳案例时采取了三个步骤:第一,将百万人口死亡数达 10 人作为一个阈值,并把低于这些阈值的国家作为最佳案例的选取对象。第二,在这些国家中排除那些疫情数据较难确信,或疫情才开始不久、总体趋势尚未明朗,或疫情及防控各方面信息都较少的国家。比如,截至 2020 年 8 月 21 日,众多的非洲国家百万人口死亡数都低于 10,但因为它们不符合以上条件而被排除在外。第三,在符合以上两个条件的国家中,排除那些百万人口死亡数已经接近 10,但新增病例和死亡人数仍在明显增加、不久即将突破 10 的阈值的国家。比如,截至 8 月 21 日,日本百万人口死亡数是 9,略低于 10,但新增病例曲线仍居高不下,死亡人数也在增加。果然,至 9 月 5 日,日本百万人口死亡数已达 11,因此它被排除在最佳案例之外。

按照以上三个步骤,笔者选出了越南、蒙古、新西兰、斯洛伐克、约旦、韩国、中国(湖北除外)、新加坡这八个国家作为最佳案例的代表。需要说明的是,防疫工作做得最好的并不仅仅是这几个国家,但它们代表着最佳案例中的多种国家类型。具体来说,这些国家中既有东亚国家,也有东亚之外的国家;既有经济发达国家,也有发展中国家;既有成熟的民主国家,也有威权国家;既有强国家,也有弱国家;既有世俗政权国家,也有以某种宗教为国教的国家。也就是说,我们在比较案例的选取上有着很大的完备性。

在最佳案例中,大多数国家从平息了第一波疫情至 2020 年 8 月 21 日的这段时间内,疫情基本没有出现大的反弹;有些国家则经历了第二波疫情,但能有效地加以控制,比如越南和新加坡。越南在历经九十九天无本地新增病例后,在 7 月 22 日出现首宗本土病例,之后进入第二波,并在 7 月 31 日出现首宗死亡病例。不过,越南迅速控制住第二波疫情,其百万人口死亡数依然保持在非常低的水平。新加坡在 3 月底前,防疫措施相当有效,虽有新增案例,但完全在可控范围之内,死亡人数只有三人。进入 4 月后,案例突然激增,新增病例多为外籍劳工,聚集性感染接连出现,经过一段时间的控制后,6 月中新增案例回落到可控范围,而死亡人数依然保持在很低的数字。如果将3 月底前视为新加坡疫情的第一波、4 月后视为疫情第二波的话,第一波疫情时的新加坡无疑可以进入防疫最佳案例当中。在第二波疫情面前,新加坡的百万人口死亡数仍然没有明显上涨,并且新增病例曲线也在不久后被压了下来,因此第二波疫情时的新加坡依然在最佳案例之列。

表 1 最佳案例国家及西方主要国家百万人口中新冠肺炎死亡数字
(截至 2020 年 8 月 21 日)

国家 第一例确诊时间 百万人口死亡数 死亡总数 人口
蒙古 3 月 10 日 0 0 3,285,510
中国(湖北除外) 1 月 21 日 0.09 122 1,380,823,776
越南 1 月 23 日 0.3 25 97,461,327
约旦 3 月 2 日 1 11 10,217,286
新西兰 2 月 28 日 4 22 5,002,100
新加坡 1 月 23 日 5 27 5,856,815
韩国 1 月 20 日 6 309 51,269,527
斯洛伐克 3 月 6 日 6 33 5,459,663
德国 1 月 27 日 111 9,328 83,822,211
荷兰 2 月 27 日 361 6,195 17,140,305
美国 1 月 20 日 541 179,200 331,277,530
英国 1 月 31 日 609 41,405 67,936,614
资料来源:笔者根据 www.worldometers.info/coronavirus/数据整理。

大多数西方主流媒体或许是出于偏见,选择贬抑或无视中国抗疫的成就。但依据我们的指标,中国毫无疑问应该跻身防疫最有成效的国家之列。不过,在分析中国案例与其他最佳案例时需要注意:湖北是新冠疫情的最早爆发地。疫情初发时湖北的防疫措施只能建立在对病毒还存在太多未知的基础之上,而当疫情在世界其他地区爆发时,病毒和疫情的性质已更为人所知,并且有湖北(尤其武汉)的经历可作为前车之鉴。有鉴于此,本文在将中国案例与其他国家进行比较时,分析的是湖北之外的中国地区。当然,即使加上湖北,中国的疫情防控都可以位居最佳案例之列。

表 1 列出了最佳案例国家百万人口死亡数。为了比较这些最佳案例国家与其他国家间的差距,我们也加入了英国、美国、德国等一些西方主要国家的疫情信息。可以看到,截至 2020 年 8 月 21 日,最佳案例国家的百万人口死亡数都在 6 或之下。西方国家中德国的数字最低,为 111;美国高达 541;英国最高,为 609。它们与最佳案例之间的巨大差距一目了然。

比较上述国家截至 2020 年 8 月 21 日每日新增案例的疫情曲线,我们可以看出这些国家在这段时间内抑平疫情的速度。与最佳案例国家相比,美国的疫情曲线一直居高不下,始终处在第一波疫情之中;英、德、荷的疫情曲线虽然得到平抑,却花费时日甚久。最佳案例中,一些国家如蒙古、约旦的新增案例数字在 8 月 21 日前始终处在一个非常低的可控水平,其他如韩国、新西兰、斯洛伐克等国虽然新增案例曲线一度攀升,但很快回落到可控范围内。与这些国家相比,新加坡第二波的疫情曲线回落得较为缓慢。

二 解释防疫成效国别差异的已有理论

在目前已发表的关于疫情的大量媒体分析文章和学术论文中,涌现出各种各样的关于国家间防疫成效差异的解释。然而将它们用于解释本文所选的最佳案例时,我们会马上发觉这些理论存在的不足与缺陷。

一些学术论文和媒体文章围绕着政体性质,即威权体制与民主体制哪个能进行更有效的防疫展开争论。那些认为民主体制会使国家在防疫工作上处于弱势的人认为,成熟的民主体制在发布限制人身自由的强制性命令方面面临着制度障碍,相较而言,威权政府可以更迅速地下达强制性命令,从而遏制疫情的蔓延。也有论者举出各种理由为民主体制辩护,比如,信息透明、对政府的信任、社会力量的积极参与是民主体制保障有效抗疫的制胜法宝;民主国家的强制性命令因为建立在协商和同意的基础上,所以会被更有效地执行,等等。这种将疫情防控强行套入二元对立的民主—威权框架来分析国家行为本身的论述存在各种问题。就本文来说,政体差异显然不能解释为什么最佳案例中既有新西兰、韩国等民主国家,又有中国和越南这样的威权国家。

不少人在分析各国防疫成效时会强调国家能力的重要性。福山(Francis Fukuyama)在《大西洋月刊》(The Atlantic)著文,指出防疫的关键并不在于政体性质,而在于国家能力,尤其是民众对政府的信任。该文的大体意思是美国抗疫不力并不能归咎于民主制度的缺陷,而根源在于特朗普(Donald J. Trump)政府的行为大大削弱了美国民众对政府的信任和配合意愿,从而导致美国国家能力的下降。福山把抗疫成效归之于信任这一因素,显然与经验事实有所出入:欧洲各国并没有特朗普政府的信任危机问题,然而它们的抗疫成绩亦普遍不佳;事实上,截至 2020 年 7 月底,百万人口死亡数位列前五的均为欧洲国家,分别为比利时、英国、西班牙、意大利和瑞典。

既然疫情属于公共卫生安全问题,那么我们在探讨国家能力时,首先需要衡量的或许应该是国家公共卫生和医疗保健系统的能力。约翰霍普金斯大学健康安全中心(Johns Hopkins Centerr Health Security)等三家机构按各国在传染病预防、发现、报告、应对、治疗等方面的能力对 195 个国家进行非常详细的评估,并按其得分进行排名(即全球卫生安全指数,Global Health Security Index)。具有讽刺意味的是,2019 年全球卫生安全指数排名前十的国家中,有四个国家(英国、瑞典、美国、荷兰)在 2020 年 7 月底也位列全球百万人口死亡数最高的十个国家之中。而本文所选取的八个最佳案例国家在 2019 年全球卫生安全指数的排名则在第 9 到第 80 名之间。另外,就国家能力而言,最佳案例中的蒙古与约旦无论在哪一个面向似乎都很难跻身世界前列。所有这些都让我们看到,国家能力对于有效抗疫的作用也许没有福山想象般简单。

也有不少文章突出文化因素对一国抗疫的作用。一些观察家注意到东亚国家在抗击新冠疫情上更为有效,于是就强调儒家文化影响下的民众更倾向「服从」权威、具有「集体主义」精神,因而更能积极配合国家的抗疫措施 bp。然而,我们选出的最佳案例国家在文化上具有高度多样性:蒙古虽地处东亚,却不属于儒家文化圈;约旦是伊斯兰教国家;新西兰和斯洛伐克则受到基督教文化影响。另外,新西兰和蒙古的文化都有很强的个人主义倾向,与中国、韩国、越南等国形成鲜明对比。显然,文化因素在这次抗疫中所起的作用并没有这些观察家想象般大。除了政体性质、国家能力和文化因素,不少文章和报道还从国家领导人是否为女性、民众佩戴口罩的行为、人均国民生产总值(GNP per capita)、城市化程度、人口密度、人口结构等因素来解释国家之间抗疫成效的差异,可谓众说纷纭,但这些解释都经不住经验事实的考验,因为本文选取的最佳案例国家在所有这些方面均存在很大差异。那么,什么才是一国有效防疫的关键?为什么这些最佳案例国家能迅速而有效地控制疫情?它们应对行动的共同点在哪里?

三 成功防疫的两大模式

自新冠疫情席卷全球后,各国政府均推出了一系列措施,包括告诫民众注意个人卫生和防护(尤其洗手、佩戴口罩等)、保持社交距离、取消公共活动、关闭公共场所、进行大规模的检测、对密切接触者进行追踪并隔离、实行封锁,等等。在考察了最佳防疫国家案例后,笔者发现追踪隔离和封锁两种模式最为关键。所谓「追踪隔离模式」指的是对确诊者的密切接触者进行追踪并对他们实施隔离,而「封锁模式」指的是对当前或者潜在的疫情传播地区实施大面积封锁。封锁模式的核心是实施居家令,同时也包括取消公共活动、关闭公共场所和各类机构、关停非关键性商业场所、实施交通管制等严格限制人员流动的行政手段。前一种模式是精准防疫的策略,即将潜在感染者从人群中挑出并与健康人群隔离开来,从而控制住传染源;后一种模式利用病毒存活时间不超过两周的特性,让民众同一时间留在家中,以期彻底切断病毒的传播路径。

需要说明的是,这里并不是说注意个人卫生和防护、在公共场所保持社交距离以及扩大检测规模等措施不重要,而是说与追踪隔离和封锁相比,这些措施很难在疫情面前做到滴水不漏,不但防疫效果来得较慢,且很难对疫情进行更彻底的控制。换言之,这些措施固然能压低疫情曲线,但若想更迅速更有效地控制疫情的扩散,国家还需要采取更为积极主动的追踪隔离和封锁措施。

笔者注意到,截至 2020 年 8 月 21 日,最佳案例国家的疫情都得到了很好的控制,但是这些国家在防控疫情模式的选取上却存在不少差异。具体来说,有些国家以追踪隔离为主,如韩国、新加坡(第一波);有些则以封锁为主,如蒙古、斯洛伐克、约旦、新西兰;有些国家则采取了两种模式并用的「双保险」措施(下详),如越南、中国(湖北除外)。我们除了要找出最佳案例国家抗疫成功的共同点外,还将解释导致这些国家采取不同抗疫模式的原因。

四 理论框架

本文并不是要否定国家能力在这次疫情防控中的重要性,而是要指出被国家能力理论忽视的一个面向:一个国家在决策前对于决策对象的性质和各种决策可能产生的后果的认知,是一种非常关键的、同时也是长期被忽视的国家能力。长期以来,学界对国家能力的讨论一般会涉及以下两个属于硬结构性的面向:国家的自主性(即国家决策能在多大程度上不受各种利益集团的干扰);国家的渗透能力(即官僚体系效率、交通和通讯等让国家政令得以有效贯彻的硬条件)。笔者想指出的是,多数文献倾向于把这两方面的能力大小与该国在某个方面的成功(如经济发展)建立直接联系。这忽略了一个事实,即一个国家在某一方面走向成功或者失败,在很大程度上也取决于这个国家做出了什么样的决策,而国家的决策水平也是国家能力的重要一环。

对于研究国家能力的学者来说,忽略国家决策能力在多数情况下或许无伤大雅,因为传统上学者所关心的议题都集中在经济发展、社会福利、教育、地震救灾等问题性质比较容易确定的领域,而在这些领域中,硬结构性的国家能力更具有决定性的作用。然而,国家决策也面临着大量问题性质和后果都高度不确定的议题,比如处理国际关系、战争,以及像新冠疫情这样的灾害。确如赵鼎新所言,新冠疫情属于一种「概率性/弥散性灾害」。「概率性」指的是事后人们对该灾害的性质和后果很清楚,然而在事前却很难判断;「弥散性」指的是该灾害不是孤立发生在某地或某人群中,而是会弥散开来,甚至会对整个社会造成巨大影响。在这种不确定性极高、后果又可能非常严重的情况下,决策者对问题的性质以及后果的认知(perception)就变得尤其重要。本文的一个基本论点就是:所有的最佳案例国家都有一个共同点,那就是出于种种原因,这些国家对新冠疫情的危机感知都非常强烈,对自己拥有的国家能力有比较恰当的认知;而那些疫情处理失当的国家,则往往对疫情的危机感知和对自身国家能力的认知出现了大规模误区。

那么,国家对这种性质和后果都具有高度不确定性的危机感知会受什么因素影响?毫无疑问,它会受某个强势领导人个性因素的影响。比如有论者认为美国在这次疫情中的关键决策屡屡犯错,显然与总统特朗普「不靠谱」的个性有关。问题是,西方发达国家在这次疫情的前期决策中都犯了大量错误,显然不能单纯用领导人个人因素来解释。本文认为,面对高度不确定的危机,国家精英进行决策时的认知受到三个软结构性因素的影响:第一,对自己的国家在该领域实力的自信。在其他条件相同的情况下,国家能力愈强,国家精英在决策时对危机的感知可能就会愈不敏感。第二,危机后果对国家精英的影响。在其他条件相同的情况下,如果危机应对不佳不会给这个国家的政治精英带来严重后果,即危机处理不会对该国的政治稳定或者执政合法性基础造成很大的影响,那么国家精英在决策时就愈不敏感。这意味着,我们在分析国家疫情防控时需要引进政治合法性的讨论。第三,某种意识形态/价值观在国家精英思维方式中的内化程度。在其他条件相同的情况下,某种意识形态/价值观在国家精英的头脑中愈是根深蒂固,国家精英进行决策时就愈会受到该意识形态/价值观的干扰。这些让某种意识形态/价值观固定化的思维方式与针对某一危机的正确处理方式愈相左,国家精英作出错误决策的可能性也就愈大。

五 有效防疫的原因及防疫模式的选择

从上述理论框架出发,本文将对最佳案例国家有效防疫的原因以及防疫模式的选择这两个方面作出解释。首先分析采取追踪隔离模式的国家所需要的国家能力,说明东亚国家在这方面能力强大,以此来解释为什么新加坡(第一波)和韩国能依靠追踪隔离有效控制疫情。接着解释追踪隔离能力薄弱的蒙古、约旦和斯洛伐克为何也能在抗疫上表现良好,在这个基础上尝试分析为什么西方发达国家的抗疫成效远远不及蒙古等国,以及为什么抗疫表现优异的新西兰会在西方发达国家中成为例外。最后分析东亚国家在抗疫模式上的区别,重点解释为什么越南和中国(湖北除外)在具有很强的追踪隔离能力、且初期疫情并不十分严重的情况下,却采取了追踪隔离和封锁双管齐下的「双保险」措施。

(一)追踪隔离与国家能力

一般而言,在疫情爆发初期或感染人数并不多时,采取封锁模式的代价远比追踪隔离模式更大。这是因为追踪隔离是精准防疫,只会影响感染者和密切接触者,而封锁模式会影响更广泛的人群,造成大范围的经济停摆,对民众生活造成更大的震荡。因此,国家理应会以追踪隔离模式而非封锁模式作为首选。然而,依靠追踪隔离模式控制疫情对国家能力提出了很高的要求。它需要强大的深入基层的社会动员能力,也需要民众能够接受国家在疫情期间的强制性命令可能对隐私权形成侵犯。要理解这一点,首先需要了解追踪工作的性质。

所谓追踪,就是疾控流行病调查员(流调员)通过调查来还原患者的整个行动路线,找出密切接触者,列出名单,第一时间通知他们,并对他们进行医学隔离观察。流调工作存在许多难点:由于新冠病毒极强的传染性,流调员需要争分夺秒地完成调查;需要掌握受访者行动路径上每一个节点的信息,对任何细节的疏忽都有可能导致疫情防控中出现纰漏;另外,新冠肺炎潜伏期较长,流调员需要掌握患者和密切接触者半个月内的一切生活轨迹。显然,完成这一工作不仅需要庞大数目的流调员队伍,还要对流调员的技能培训提出高要求:流调员要能迅速获取受访者的信任,打消他们的顾虑;需要掌握访谈技巧,要「不厌其烦地问、事无钜细地问」,迅速建构起受访者的行动路线、生活习惯、社交网络等轮廓。由于涉及大量生活隐私,部分受访者出于种种顾虑,往往会刻意隐瞒某些经历或细节,所以流调员需要善于利用(潜在)患者的票据、支付记录等线索;如果受访者情况复杂,流调员还需要亲往现场,演绎受访者行踪,绘制其所到之处人流密集点的地图。

以新加坡的疫情追踪方式为例,一旦病人在医院确诊,新加坡的卫生官员就会与患者面谈,一起建构一张过去十四天的活动地图。病人需要以分钟为单位,记录其所做的事、接触过的人和去过的地方,使卫生官员能在地图上定位所有密切接触者,由此制成的活动地图随后会提供给「特别追踪组」予以追查。特别追踪组根据患者提供的信息,拨打电话寻找其密切接触者,安排下一步的检验与隔离。在追踪过程中,如果发现活动地图有任何空隙,特别追踪组会要求患者重新回忆;如果患者病情严重,则会寻求熟悉其情况的亲属提供帮助。至 2020 年 3 月 25 日,特别追踪组已从最初的三队扩大到二十队,每天可以跟踪多达 4,000 个患者及密切接触者。警察和民防部门也介入了流调工作。新加坡警方组成了一个追踪团队,配合卫生部的调查,尤其针对那些难以锁定、难以追踪的病例。同时,辅警也和卫生部工作人员、医护人员共同参与后续工作。在对密切接触者的追踪和疑似病例的排查中,民防部队会派遣接受过医疗培训的人员前往各政府隔离设施采集测试样本。

值得注意的是,在最佳案例中,新加坡并不是追踪能力最突出的国家。越南的流调工作做得最为彻底和全面,它不仅仅追踪感染者(f0)及其直接接触者(f1),还会追踪 f1 的密切接触者(f2),f2 的密切接触者 f3,直至 f5。在这一过程中,越南的国家安全网络、公共监视系统发挥了重要作用。中国追踪工作的一大特色是流调工作得到基层社区各方面力量的全面支持。中国政府全面启动了社区防控工作,把家庭医生、居民委员会、民警和民政机构等各方面力量组织起来建立疫情防控的工作组织体系,实现网格化管理、地毯式排查,及时了解常住人口、户籍人口,特别是外来人口和返乡人员的健康状况。

由于新冠疫情的追踪工作存在流调员工作负荷过重、培训不足、一不小心就容易出纰漏等问题,因此人工为主的追踪工作不得不依靠数字监控和大数据技术的辅助。以新加坡为例,2020 年 3 月 20 日,新加坡政府推出了一个新冠肺炎追踪应用程序(App)「合力追踪」(TraceTogether),务求在患者确诊后更方便地确定其密切接触者,避免人工流调工作中的遗漏和遗忘等情况。该 App 可以通过蓝牙识别附近安装了该 App 的其他手机,估算出它们之间的距离以及交互时间。如果用户彼此之间的距离在 2 米以内,交互时间超过 30 分钟,就能捕获数据并进行加密。一旦用户确诊并同意授权,该 App 便会将数据传送给新加坡卫生部,卫生部就可以评估这些接触信息。另外,新加坡政府还开发了 SafeEntry 访客登记系统。根据卫生部的规定,疫情期间仍在运营的企业和服务必须加入这个系统,以记录员工和访客在公共场所的行踪。这一系统要求所有访客在进入场所前扫描二维码签到,登记其姓名、身份证或护照号码、手机号码等个人信息,并在离开时签退。

韩国在 2015 年遭受 MERS 的打击后通过《传染病预防及管理相关法律修正案》,其中规定保健福祉部需设有三十人以上的流行病调查官(流调官),十七个市和道需设至少两名以上的流调官。然而,当新冠疫情在韩国大规模爆发时,流调官依然严重不足;中央仅七十七人,地方社会中仁川市、大邱市、蔚山市等地分别只有一人。尽管中央一面增设流调官,一面派人前往地方支援,但仍难应付地方疫情的大规模爆发。2020 年 3 月后,借助于手机位置信息、监控摄像记录、信用卡交易记录、民众所填的义务信息(参加婚礼、葬礼等集体活动,到夜总会、网吧等场所都需要实名登记)等数据,流调官得以大大提升追踪效率:使用人工方式追踪一个感染者耗时一天,而借助数字监控可以将追踪时间缩短到一个患者平均仅需 10 分钟。感染者经过匿名化处理的位置历史会在网站上公之于众,人们会接收到关于所在区域内新增病例信息的短信通知,一些疫情追踪 App 甚至会在用户靠近发生过感染的地点时发出提醒。

在中国,大数据与公共监控对疫情追踪工作也起到了极大的支撑作用。比如,购买车票需要实名认证,留下身份证和电话号码等信息;乘坐高铁等交通工具需要查验身份证。当列车上出现确诊或疑似患者,就可以很方便地调出他们的相关信息,包括车次、车厢等,然后提供给相关防疫部门进行后续处理,如通知可能为密切接触者的同行乘客。此外,电子支付的普及留下了可供回溯活动的详细记录,极大地方便了流调员让受访者回溯行程路线。中国境内有 3.49 亿个摄像头,其中一部分还具有人脸识别功能。这些监控录像也可以大大加快追踪过程。三大移动通讯公司与信息产业部和国家卫生健康委员会分享用户定位数据,流调工作可以利用手机定位信息来迅速确定(潜在)患者的行动轨迹。此外,中国在 2020 年 2 月中旬推出健康码,一周内在全国上下推广。该程序将个人填报的行踪信息与政府后台信息比对,产生红、黄、绿三个健康码。绿码者可以通行,红码和黄码者需要自我隔离。疫情中,健康码成为比身份证更加重要的通行证。

总括而言,第一,追踪隔离模式对国家能力提出了高要求,国家能力如果不到位,防控工作就会出现漏洞,疫情就有可能蔓延。这意味着采用以追踪隔离模式为主进行防疫的国家需要承担较大的风险。相较封锁模式,追踪隔离模式代价较低,但风险较大。第二,追踪隔离模式取决于有效的流调工作,而有效的流调工作取决于国家能否迅速有效地动员、整合起各方面的力量,同时突破个人隐私保护的障碍,运用大数据和数字监控,使得国家的力量迅速渗透到社会每一个角落。总之,采取追踪隔离模式控制疫情,国家不但需要具备基础设施能力(包括基层组织、社区组织,以及大数据技术等),而且需要能够快速运用和动员起这些基础设施的能力。

在这两种能力的结合上,东亚国家显然独树一帜。这首先需要归因于东亚国家的强国家传统。中国与越南仍然保存共产主义革命的遗产,因而具备「以人民为中心、组织人民、动员人民」的国家动员能力,在国家对社会的渗透能力方面更是如虎添翼。同时我们看到,东亚国家使用数字技术来辅助防疫没有碰到太大的障碍。一方面,这是因为一些东亚国家(包括中国在内)的多数民众对个人隐私权的保护意识远不如西方人强烈。当被问及对健康码的看法时,以下这一回答可谓深具代表性:「个人隐私问题根本不差这一个绿码。」另一方面,东亚国家的集体主义文化倾向确实使得这些国家更容易突破隐私保护的障碍,在这个意义上强调东亚社会的文化特殊性并非没有道理。比如,2015 韩国国会通过的《传染病预防及管理相关法律修正案》规定,卫生部长可以在没有授权的情形下收集已经确诊和潜在患者的个人数据;私人电信公司和国家警察局应按照公共卫生机构的要求与其共享(潜在)患者的位置信息;卫生部长必须立即向公众披露患者的移动路径、运输工具和接触历史等信息。这一法案为韩国在新冠疫情中利用数字技术铺平了道路。相比之下,德国受新冠疫情的打击远比韩国当年受 MERS 之害严重,德国政府也试图通过修例来应对疫情,草案中原有一项建议容许当局利用手机定位数据进行疫情追踪,但在极其看重个人隐私权的德国社会引起了极大争议,最终不得不删去。不仅德国如此,其他西方国家利用数字技术来追踪疫情也受阻于严格的公民隐私和个人数据保护法体系,以及民众强烈的隐私保护意识。

总之,大多数国家并不具备东亚国家这种独特的能力组合,即强大的国家基础设施、迅速的社会动员能力,辅之以对数字技术的无障碍使用,从而使国家的渗透能力能在短时间内覆盖全社会。

(二)封锁模式抗疫

如果一个国家不具备东亚国家这种独特的国家能力组合,是否就不能迅速而有效地控制新冠疫情呢?显然不是。蒙古、约旦、斯洛伐克这些最佳案例国家能力都不强,都不具备东亚国家那种强大的疫情追踪能力。蒙古和约旦只能追踪少量的案例,一旦案例迅速增多,就暴露出追踪能力的严重不足。斯洛伐克的流调工作严重缺乏人手,也未能及时开发出进行疫情追踪的 App,无法实施智能隔离。

然而,直至 2020 年 8 月底,这些国家一样非常有效地控制疫情。这是因为除了追踪隔离模式外,它们还可以选择封锁抗疫模式,蒙古、约旦、斯洛伐克等国抗疫成功的关键正是在于它们能在本国疫情刚出现苗头、未大规模爆发前就果断地采取封锁模式,阻断了病毒的传播,迅速控制疫情。上述国家在实施封锁措施时,疫情正处在非常早期的状态。其中,与中国接壤的蒙古在 1 月 23 日武汉封城后的第四天,就关闭了陆路边境,同日决定关闭全国所有学校直至 3 月 2 日(表 2)。这使得蒙古成为世界上第一个实施全国性的学校关闭措施的国家,甚至早于中国。

蒙古、约旦、斯洛伐克之所以能够及早地、果断地采取封锁措施,得益于这些国家的领导人不仅意识到疫情的严重性,而且意识到自己的国家缺乏采取追踪隔离模式所需要的国家动员能力以及高科技技术,也没有发达的公共卫生和医疗条件作为依托。可以说,对自身国家能力不足的清醒认识,是这些国家在疫情初期实施有效防疫的前提。

诚然,封锁模式对国家能力也有所要求。实施封锁模式最基本的条件是国家有能力强制民众遵循措施,同时能大力宣传疫情的严重性以及封锁的必要性,以争取民众的配合。这些基本上是多数现代国家都具备的能力。相较追踪隔离模式,封锁模式对国家能力的要求要低得多。如果能及早对疫情有足够的重视,并在疫情初期就迅速下达封锁措施,那么疫情至少在一段时间内可以得到有效的控制。

表 2 三国实施封锁措施时疫情所处的状态

国家 第一例确诊时间 封锁措施及当时的确诊病例数
蒙古 3 月 10 日 1 月 27 日限制边境沿线的车辆过境;关闭全国学校;取消包括新年庆祝在内的公共活动(0 例) 3 月 10 日暂停国内各地的交通往来;关闭非关键性商业场所(1 例)
约旦 3 月 2 日 3 月 14 日关闭边境;停课;取消公众活动与聚会;暂停宗教场所活动(1 例) 3 月 17 日除指定的重要部门外,关闭所有政府部门和官方机构;关闭除医疗卫生等重要领域外的私营企业;暂停公共交通;关闭所有购物点(药房、杂货店、食品店除外);限制境内交通,所有边境、城市间出入通道由军队把守;所有公民除特殊情况外不得外出;禁止十人以上聚集(40 例)
斯洛伐克 3 月 6 日 3 月 10 日取消公共活动(7 例);3 月 12 日宣布进入紧急状态,关闭边境,关闭学校(16 例) 3 月 16 日关闭非关键性商业场所(72 例);4 月 8 日限制出行(701 例)
资料来源:根据 https://en.wikipedia.org/wiki/COVID-19_pandemic_in_Mongolia; https://en.wikipedia. org/wiki/COVID-19_pandemic_in_Jordan; https://en.wikipedia.org/wiki/COVID-19_pandemic_in_Slovakia 相关资料整理。

(三)西方发达国家与作为例外的新西兰

在以上分析的基础上,我们可以尝试解释这次疫情中为什么西方国家表现不佳。尽管欧美发达国家各方面实力强大,但它们其实欠缺使用追踪隔离模式控制疫情的能力。绝大多数欧美国家原来的流调能力都远远无法满足此次疫情控制的需要,而疫情发生后,流调能力也没有得到迅速的提升。

例如,美国 2020 年 1 月 21 日即出现首例确诊,至 4 月底确诊人数已超百万,死亡人数逾 5.7 万,而彼时全国只有 11,000 名流调员,5 月初计划猛增至 6 万多名,然而这距离专家估算的有效追踪所需要的 10 万至 30 万人队伍尚有很大差距。而且,流调人员追踪到的密切接触者比例极不理想,如纽约州在 6 月 1 日至 20 日之间,只有不到一半的确诊者愿意提供密切接触者的信息。专家普遍认为,必须快速追踪到不低于 80% 的密切接触者,否则不可能指望通过追踪隔离模式来控制疫情。英国迟至 6 月 1 日才启动接触者追踪系统,尽管首相约翰逊(Boris Johnson)称之为「世界一流」,然而在疫情最严重的几个地区,流调员只能追踪到 47% 至 77% 的密切接触者。相较于强国家传统的东亚国家,西方发达国家在迅速调动公共卫生系统之外的国家机器、动员各种社会基层组织来全力进行追踪隔离工作方面的能力欠佳。

德国的流调能力在西方发达国家中首屈一指。不过,如前所述,因为病毒的强传染性,单纯依赖人工流调很难很好地完成追踪任务,而需要数字技术的大力辅助。然而,受限于严格的个人数据保护法律和民众对隐私保护的强烈意识,德国在使用数字技术时不得不格外审慎,直至 6 月中才推出一款新冠疫情警示 App。这款 App 符合欧盟对于个人数据保护的高标准:任何有关个人信息的数据都是匿名处理;匿名化的数据不是中央存储,而是存于各人的手机上。这一类型的 App 对阻断病毒的传染链是否有效完全取决于民众的自愿行为:用户一旦确诊,需要及时输入自己的确诊信息;需要有六成以上的民众下载该 App 并遵循警示信息才能进行有效追踪。但是在看重个人隐私权的德国,这款 App 下载数仅占人口的 19%。同样地,隐私保护问题也阻碍了其他西方国家运用数字技术来进行有效的疫情追踪,类似的 App 在法国、奥地利、美国等国下载率比德国更低。

可见,西方发达国家无法像东亚国家那样在短期内迅速提升流调能力从而依靠追踪隔离进行有效防疫。因此,如果它们想迅速地控制疫情,其实就只能与蒙古等国一样,在疫情初次爆发时除了及早进入封锁模式之外,没有更好的选择。然而,强大的公共卫生系统和医疗技术使西方国家的领导人产生了盲目自信,让他们在疫情初期以为国家防疫不必诉诸代价高昂的封锁模式。另外,对中国的偏见也导致他们在心理上抗拒步中国后尘,不愿在疫情初期就早早地进入封锁模式,因而延误了控制疫情的最佳时机。

2020 年 1 月 23 日武汉实施封城后,西方媒体和专家或将封锁措施视为「威权体制所进行的一个极端实验」,或将之贬为中世纪时代的做法;甚至认为封锁模式不可行,会产生反效果。西方媒体在 3 月盛赞韩国不需要封城,在不太妨碍社会生活正常运转的情况下就可以控制疫情,以此来反衬中国封锁模式的笨拙和没有必要地严厉。他们恐怕没有意识到,自己的国家欠缺实施有效追踪隔离来控制疫情的能力与手段,不可能复制韩国这种主要依靠追踪隔离来进行防疫的模式。直到 3 月之后,西方媒体和专家才逐渐承认封锁模式对于控制疫情的有效性和必要性;也是差不多在这之后,西方主要国家才开始采取封锁模式,但彼时它们的疫情已经非常严峻。以美国为例,3 月 20 日,加利福尼亚州成为第一个进入封锁模式的州份,之后其他各州纷纷下达居家令。但在同日,美国已有 1.7 万确诊案例和 230 例死亡。法国在疫情压力下,于 3 月 16 日宣布全国采取包括居家令在内的封锁措施,其时法国已有 6,633 例确诊和 148 例死亡。错过了防控黄金时间,即使后来采取了封锁措施,它们也将花更长的时间才能抑平疫情曲线,而且疫情势必造成更为严重的后果。

蒙古、约旦、斯洛伐克这些国家能迅速而有效地控制疫情,西方发达国家却不能,这进一步显示,对于这种高度不确定、弥散性的疫情,一般意义上的国家能力并不是防疫效果的决定因素,而国家对于对疫情、对自身国家能力的不足是否有清楚的认知,以及能否果断进行决策才是关键中的关键。

西方发达国家中,新西兰是唯一一个跻身于最佳案例之列的国家。新西兰在第一波疫情时也没有能力进行大规模追踪。和其他西方发达国家一样,受隐私保护法律的限制,它不能像韩国、中国等国家一样利用数字技术进行疫情追踪。新西兰疫情防控的表现之所以能在西方发达国家中鹤立鸡群,在于它在疫情的初期阶段就迅速采取了封锁模式。3 月 14 日,在只有 6 例确诊案例时,新西兰政府就开始取消大型活动;25 日,新西兰全国进入封锁模式,实施居家令,其时确诊案例只有 205 例。新西兰之所以成为西方发达国家中的特例,主要受益于疫情在当地爆发得比较晚。西方主要发达国家基本都是在 1 月下旬出现第一例确诊,到 3 月中下旬疫情已经相当严重,国家不得不进入封锁状态。此时,封锁措施在西方国家中已成为常态。此外,疫情在这些国家造成的惨状和国家在疫情面前暴露出的无能与无力,也让新西兰的领导人意识到,若想有效控制疫情,除了尽快进入封锁模式,别无他法。

(四)东亚国家的抗疫模式分歧

东亚国家虽然普遍有效地控制疫情,但是它们选择的防疫模式并不相同。东亚国家具备实行大规模追踪和隔离来控制疫情的能力和手段,但并非所有国家都采用了这一模式。一方面,我们看到韩国和新加坡(第一波)等地坚持追踪隔离的抗疫模式。韩国尤其是一个典型。2020 年 2 月 18 日大邱市超级传播者的出现致使疫情在短时间内迅速蔓延,由于群聚性感染是在一个活动隐秘、且不愿充分配合政府防疫工作的教派开始的,这导致疫情追踪的难度大大增加,但韩国依然坚持走追踪隔离的路线,而不是实行大规模的封锁。另一方面,我们看到中国(湖北除外)和越南在疫情的严峻性和复杂性并没有超过韩国、且实施大规模追踪隔离的能力也不逊于韩国的情形下,就进入封锁模式兼实行追踪隔离措施——可谓采取「双保险」策略。在湖北之外的中国省市,温州于 2 月 1 日率先进入封闭式管理之后,其他省市纷纷实施封锁措施:公共交通暂停;非涉及居民生活必需的公共场所一律关闭;村庄、小区、单位实行封闭式管理;居民被要求留在家中,许多地方居民出门须持有特别通行证,进出须测量体温,有些地方甚至规定每户家庭每隔几天(从二到五天不等)只能指派一人出门采购。2 月 1 日,湖北之外的中国各省市确诊案例总数不过 5,306 例,疫情最严峻的浙江省(人口 5,850 万)也没有超过 700 例确诊。有些省份(如贵州)在实行封闭式管理时,确诊还不到 100 例。再来看越南。越南第一例确诊发生在 1 月 23 日,凭着强大的追踪和隔离能力,越南防疫工作做得严密而有成效。4 月 1 日,这个人口近 1 亿的国家只有 218 例确诊。虽然如此,越南政府的防疫措施还是层层加码,时任总理阮春福宣布从 4 月 1 日零时起,在越南全国范围内按「家庭与家庭隔离、村与村隔离、乡与乡隔离、县与县隔离、省与省隔离」的原则,实施为期十五天的全社会隔离。具体措施包括:除外出购买食品或药品等生活必需品、紧急就医、必需品生产和服务公司员工出门上班等必要情况外,民众均需待在家里;在公共场所、办公室、学校、医院范围外,聚集人数不能超过二人;基本停止公共客运车辆运营,最大限度地减少跨地区出行。

此前我们分析过封锁模式比追踪隔离模式对经济和民生所造成的负面影响要大。那么问题就产生了:为什么具有很强追踪隔离能力的中国(湖北除外)和越南要采取以严格的封锁措施为主、追踪隔离为辅这一种代价高昂的「双保险」模式?我们需要引入政权合法性基础的角度对此作出解释。笔者的观点是:相较其他东亚国家而言,中国和越南政权的合法性在更大程度上依赖绩效,也就是说,它们抗疫成绩的好坏更容易影响到政权的稳定。这形塑了两国(尤其在第一波疫情中)的抗疫模式。

国家政权的合法性来源,即国家统治被民众所认可的基础,是分析国家行为以及国家—社会关系的核心分析概念之一。在韦伯的基础上,赵鼎新提出三种政权合法性来源的理想型,即程序合法性、意识形态合法性和绩效合法性。程序合法性是指政权的统治基础建立在法治、选举等被广泛接受的程序之上;意识形态合法性是指政权的合法性来源于传统、宗教或政治理念等某种价值体系;绩效合法性是指国家统治的权利来自该政权为社会提供公共物的能力。一个国家的合法性来源往往是几种理想型的混合,不过在某一特定的历史时期可能会比较侧重于某一种类型。

在中国,自 1980 年代中期以来,政府的绩效尤其是促进经济发展和改善民生的成绩,逐渐成为政权合法性一个最为核心的基础。越南的情况与中国相似。越南共产党政权原来的合法性主要建立在意识形态之上——来自于越共在国家独立、南北统一过程中的历史功绩,以及对社会主义制度优越性的承诺。1970 年代末以来,这一合法性基础受到严重挑战:计划经济、极左的经济政策、闭关锁国窒息经济发展,使国民生活水平下降,对外战争(包括中越战争)则使形势进一步恶化。在这样的情况下,1986 越共召开第六次全国代表大会提出了「革新」路线,把发展经济作为主要目标,导入市场经济和对外开放政策。革新使越南进入了经济高速发展时期,提高了越南民众的生活水平,并提升了越南的国际形象。越共政权得以渡过了合法性危机。在这个过程中,绩效也代替意识形态成为其国家权力合法性的主要来源。然而,当政权的合法性主要来源于绩效时,一旦经济发展或者民生保障方面出了问题,将动摇民众对政府的支持,而民众对政府的不满和愤怒将直接动摇政权的合法性。因此,执政者始终有着一定的焦虑。当新冠疫情这场百年不遇的公共卫生危机来袭时,生命安全一时间成为压倒一切的考量,政府能否迅速控制住疫情的蔓延、保障广大民众的生命安全成为民众衡量政府政绩最重要的尺度。在这样巨大的压力下,并且在对病毒尚有许多未知的情况下,中国(湖北除外)和越南政府不惜代价,在疫情还未大规模传播时即采取了「双保险」措施也就不难理解了。

赵鼎新进一步指出,如果一个政权有着较高的意识形态或(和)程序合法性,它的绩效压力就会大大缓解。对一个能把合法性稳固地建筑在意识形态之上的政府来说,它可以通过高扬意识形态来掩盖自己绩效上的不足,民众也容易满足于「精神食粮」而不会苛责政府的绩效表现。当民主选举这一程序作为国家合法性的来源时,政客一旦当选,即使任期内政绩再差也不足以让他下台。除非他遭到弹劾被罢免,然而罢免程序复杂、门槛高,一般很难成功。何况民主体制下,政客看重的是选举,取得选举胜利的关键不在于保障广大民众的利益,而在于能否吸引关键选民。同时,选举政治下,民众利益高度分化,各种声音背后的力量在抗争中互相抵消,从而也减轻了对政府的压力。故而民主政治之下的政客在某些情况下更具有抗压性,在做某些决策时更为灵活。这使得东亚的民主国家如韩国可以承受一定的风险,在防疫策略上不仅考虑防控效果,而且充分考虑防控代价。当然,民主体制这一特性也容易使政客对疫情可能造成的危机估计不足或者缺乏足够的重视。而由于这次疫情的特性——传染性极高,致死率也不低,政府在疫情初期防控中的疏忽懈怠容易造成无可挽回的灾难。美国等多数西方国家在这次疫情面前表现欠佳,背后当然有其他的原因,但是执政合法性和政府绩效的脱节肯定也是一个重要因素。总之,如果一个政体合法性的主要来源是意识形态或程序的话,那么国家的防疫行为会更注重平衡防控代价和防控效果,然而也可能会导致对疫情缺乏足够的重视;如果一个政体的合法性主要建筑在绩效之上,那么这个国家会非常注重防控效果,甚至会不计成本采取代价高昂的「双保险」策略。

六 结语

在全球化将人类社会空前紧密地联系在一起的这个新时代,新冠肺炎这样的传染病威胁著整个人类社会的生命安全。大疫之下,只有国家才能担当组织抗疫的重任。因此,找出影响国家抗疫成败的关键,对这一问题进行透彻的研究,将有助于人类社会更好地应对未来的类似危机。

本文切入这一问题的方法是通过分析防疫表现最佳案例来找出这些国家的共同点。分析显示,政体性质、文化因素等并非国家是否能进行有效防疫的关键;甚至一般意义上的国家能力强弱也并非决定因素。本研究显示了国家的决策能力在危机应对中的重要性。面对具有高度不确定性的危机,国家精英对危机性质和后果的认知对于决策来说变得非常关键。本研究进而揭示了国家能力、国家合法性与国家决策能力之间的一个辩证关系:一个国家强大的国家能力、牢固的合法性基础、对体制和文化的优越感,往往会降低国家精英对危机感知的敏感度,从而导致决策失误。

在最佳案例中,我们看到国家能力并不强的蒙古、约旦迅速并有效地控制疫情,就是因为它们在疫情还没大爆发前就及早地进入了封锁模式。而欧美发达国家在新冠疫情防控中表现不佳,是因为它们缺乏依靠追踪隔离模式有效控制疫情的手段,甚至在疫情已经相当严重之际依然迟迟未进入封锁模式。对自身国家能力的高估和对中国抗疫模式的偏见使它们忽视了疫情的严重性,以致在疫情初期出现决策失误。如果总结防疫最为有效的国家的共同点,可以说对疫情严重性的警惕和对国家能力有恰当的认知就是这些国家有效防疫的最大前提。

东亚国家的疫情防控甚有成效,但它们采取的模式却有所不同。为了解释这一差异性,笔者引入了政权合法性这一分析概念。过大的绩效压力使得一些国家(如中国)承受风险的能力较差,容易导致国家在防疫中不计成本,即使在具备追踪隔离能力和手段的情况下,也会采取代价高昂但风险较低的封锁模式。意识形态/程序合法性强的国家(如韩国)可以承受更大的风险,在可能的情况下会更倾向于采取代价较低的追踪隔离模式。正是因为中国的绩效压力大,所以在第一波疫情时采取的是封锁和追踪隔离的「双保险」模式。当中国成功控制第一波疫情,反观欧美发达国家的防疫措施却漏洞百出时,中国民众开始对国家的表现大加赞赏,国家的绩效压力随之降低。当 2020 年 5 月至 7 月间,吉林、北京、大连分别再次出现疫情时,中国就不再以封锁模式为主,转而倚重代价较低的追踪隔离模式进行精准防疫。

新冠疫情是一面魔镜,它能将一个社会的弱点放大,也能将它平日隐蔽的弱点暴露出来。从这个意义上说,疫情提供了一个难得的对国家和社会治理进行审视和反思的机会。韩国之所以在这次疫情初期应对得当,正是得益于它从 2015 年 MERS 疫情中吸取的教训。中国的新冠疫情应对总体上在各中学堪称优秀,但也有诸多值得反思之处,比如,如何更好地保障疫情及时上报,如何在充满不确定性的疫情初期采取更好的措施,如何更好地平衡防疫效果与防疫代价,如何在保障公共健康安全的同时也注重个体的自由和权益,如何在应用数字技术的同时注意个人隐私安全的保护,如何避免防疫措施全国上下一刀切,官僚系统如何避免把疫情期间的特殊管理方式固化成常规,等等。只有总结好自己的经验和教训,并虚心学习他国的长处,才能在未来作出决策时保持清醒。这也是西方国家这次带给我们的教训:它们所缺乏的并不是国家能力,而是清醒

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

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时代的水流漫过了每一只筏子,浸湿了我们的脚,而大雨迟早要来。

开门见山,明知山有虎

所有火中取栗、蹈火赴汤和洞若观火的报道,都是易燃品。

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