房地产税加速

哪些城市可能率先纳入房地产税试点,备受市场关注

在近期多次吹风「积极稳妥推进」之后,四部门召开的一次座谈会向公众传递出房地产税即将加速推进的信号。

5 月 11 日,财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、国家税务总局负责人在北京主持召开房地产税改革试点工作座谈会,「听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见」。短短不足百字的消息,耐人寻味的信息却不少。

首先,与此前谈及房地产税时,官方表述都是「房地产税立法和改革」不同,这是「试点」二字首次与房地产税联系在一起。从 2011 年开始在上海和重庆试点的是房产税,并非房地产税,二者虽然都是对个人住房保有环节征税,但房地产税需要整合现有房产税和城镇土地使用税两个税种,税制设计存在较大差异。

其次,十八届三中全会提出「落实税收法定原则」后,对房地产税,多位财政部长都强调「立法先行」。房地产税立法由全国人大常委会预算工委会同财政部及其他有关方面起草,此次房地产税改革试点工作座谈会则由财政部居首,二者有何不同?房地产税改革试点和立法的顺序如何处理?探讨多年的房地产税「常闻楼梯响」,这次真的要「下楼来」了?

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财新表示,从这个新闻看,房地产税改革试点工作要推进了,虽然还需要制定相关政策文件,不会一两个月内就推出,但今年推出的可能性还是比较大的。

「立法先行恐怕来不及,虽然预算工委起草好多年了,但草案要征求意见,人大还要审议,新法一般审三次,至少也得一两年时间。」施正文称,如果不着急开征的话,可以先立法,但根据经济社会发展的情况,房地产税现在有必要加快进度,通过改革试点的路径来推动,是比较适合的。

民建中央经济委员会副主任马光远也撰文称,这是迄今为止关于房地产税进展最明确的消息,就是房地产税要搞试点了,意味着房地产税直接上升到实施层面。在立法短期内难以出台的情况下,通过试点为房地产税的立法积累经验,成为最好的选择。同时,试点也意味着过去确立的「立法先行、充分授权、分步实施」的原则会灵活变通。

「未来的做法是选择几个有代表性的城市试点,同时,推进房地产税立法。参照中国改革开放的历史经验,立法和试点并不矛盾。」他强调。

从 2003 年十六届三中全会提出「条件具备时对不动产开征统一规范的物业税」,第一次释放出对个人住房保有环节征税的信号开始,这一税种三次易名,从最初的物业税到房产税,再到 2013 年十八届三中全会正式确定为房地产税,其间伴随着中国房地产市场的多轮调控,中央对其定位也几经摇摆:调控房价、增加财政收入、调节收入分配、健全地方税体系、提高直接税占比等都曾被提及。

过去十余年间的多轮讨论之后,与房地产税相关的一些理论和技术问题,比如土地公有制下能否征收房地产税、土地出让金与房地产税是否重复征税、住房信息登记系统和房屋价格评估体系是否完备等,在相关业界都已基本解决,但让公众明白、知晓,尚需加强引导。

尽管十二届和十三届全国人大常委会立法规划中都曾将房地产税法列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案,但囿于种种原因,房地产税法迟迟未能提交全国人大初审。

2020 年下半年以来,一线城市房价加速上涨,春节后扩散到部分二线城市,尽管各地陆续出台清查经营贷进入楼市、打击炒作「学区房」等措施,房价上涨势头仍然强劲。

根据中金公司房地产行业研报,中金 55 城二手住宅价格指数 1 月—4 月月均环比涨幅达 1.0%(隐含年化涨幅 12%),且趋势上涨幅未见收窄。同时近期广州、重庆、杭州、北京等城市首批「两集中」宅地集中出让,整体土拍竞争热度及溢价率水平未见下降。「房地产税改革试点工作的讨论,一定程度上反映了中央政府平稳楼市的政策决心。房地产税立法、试点以及全面推出,是长期完善住房制度设计、保障房地产市场健康平稳发展的政策必选项。」

不过,难以抑制的房价只是短期因素之一,多位接受财新采访的研究者都认为,无论是从建立房地产调控长效机制,还是健全地方税体系、调节收入分配等考虑,房地产税立法都需要加速推进。目前的普遍预期是「十四五」期间能完成相关立法。

当然,从部分试点到完成立法,再到全面开征,都需要时间,即使完成立法也不意味着全国范围内马上开征。

「目前更多聚焦的是区域性的房地产税试点工作,而非全国性的房地产税立法工作。」中信证券政策研究首席分析师杨帆表示,全国性房地产税的征收固然势在必行,但需立法先行,短期内开征可能性不大。而区域性试点与全国性立法工作并行不悖,预计后续地方试点仍将继续深化,试点城市名单有望持续扩充,试点政策或按照完善征管制度、拓宽税基、适度调整税率、合理优惠的思路稳步推进。

缘何此时加速

自 2003 年确定适时对居民个人住房在保有环节征税之后,房地产税及其前身多次成为公众关注的焦点问题。

最初,对个人住房保有环节的税收并未称为「房地产税」或「房产税」,而是叫做「物业税」。2003 年 10 月十六届三中全会明确提出,「条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费」。在 2004 年到 2007 年房价上涨较快阶段,相关部委的官员经常会提及物业税。

不仅如此,2006 年初,北京、深圳、南京、重庆等六个城市和地区对物业税征收开展试点。2007 年 10 月,试点扩大到安徽、河南、福建、天津四省市,不过相关试点均为「空转」,步骤与真实收税流程相同,由财政部门、房产部门以及土地管理部门共同参与,对房屋估价、物业税税率设多高,以及如何完善房屋登记资料等问题作了探索,只是并未真正征收。2008 年初,曾有多个试点省市申请「空转实」,但未能获批。

有当时参与相关研究的人士曾对财新表示,当时一度感觉就要开征了,但后来不了了之。

「物业税」的提法一直延续到 2009 年。由于物业税和物业费的表述相近,普通老百姓极易混淆,加之开征新税种相对复杂,2010 年起,房产税取代物业税,成为个人住房保有环节税种。当年 5 月底发布的《关于 2010 年深化经济体制改革重点工作的意见》明确指出,逐步推进房产税改革。

此后六七月间,国家发改委、财政部官员多次就此表态。财政部税政司时任副司长尹伯钦表示,加快推进房产税改革,可考虑差别税率,可考虑由原值征收改为按评估值征收,并称房产税的出台还需要国务院审批。

房产税并非新税种,中国在 1986 年就出台了《房产税暂行条例》,在城市、县城、建制镇和工矿区开始征收,以房屋为征税对象,由产权所有人缴纳,只是个人所有非营业用的房产免纳房产税。在这种情况下,修订《房产税暂行条例》,扩大征收范围,将个人住房纳入其中,更加简便可行。

经过近一年的讨论后,2011 年 1 月,国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点,1 月 28 日起,上海、重庆两地宣布对居民自住房屋征收房产税,做法是将房产税征税范围扩大到居民自住房屋,这与财政部和国家税务总局整合现有税种、开征新税改革的思路并不一致。

尽管此后中央也曾提出扩大个人住房房产税改革试点范围,但并未落地。2013 年 11 月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出「加快房地产税立法并适时推进改革」,正式将保有环节的税种明确为「房地产税」,其思路是整合现有的房产税和城镇土地使用税两大税种,开征新税种。

按照「落实税收法定原则」的要求,开征房地产税要立法先行。与其他税法多由财政部、税务总局会同相关部委起草不同,房地产税法的起草由全国人大常委会预算工委牵头,财政部等相关部门参与。

房地产税立法一度进展顺利,2015 年 6 月公布的十二届全国人大常委会立法规划和 2018 年公布的十三届全国人大常委会立法规划中,都将房地产税法列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。2015 年—2017 年的全国人大常委会年度立法工作计划中,也将其列为预备项目或预备及研究论证项目。2019 年,全国人大常务委员会委员长栗战书还将房地产税法作为当年要集中力量落实的十余项重大立法事项之一。

据财新了解,2018 年房地产税法曾有一版草案,并在地方和相关部委之间征求过意见,但迄今并未提交全国人大审议。

2020 年底至今,官方开始再次频频提及房地产税。先是财政部长刘昆在解读十九届五中全会时表示「积极稳妥推进房地产税立法和改革」,与当年 5 月「稳妥推进房地产税立法」和 2019 年《政府工作报告》中「稳步推进房地产税立法」的表述相比,态度更加积极。

2021 年以来,3 月通过的《「十四五」规划和 2035 年远景目标纲要》、4 月初财政部在国新办发布会上,以及 5 月 6 日刘昆在《经济日报》发表的署名文章,都提及房地产税立法。此外,3 月 23 日,国务院副总理韩正在中国财政科学研究院召开财税工作座谈会时,将完善房地产市场调控作为加强财税政策研究的三大重点之一,要求深入开展调查研究。

施正文表示,现在一些城市有房价上涨压力,中央需要房地产调控长效机制的手段,而房地产税兼备法律和经济手段,是很好的长效工具,具有健全地方财税体制、改善政府和国家治理、调节收入分配等多方位功能。

多位接受财新采访的人士都认为,决策层选择此时推动房地产税改革试点,兼顾了增加地方财政收入和加强房地产市场调控两大目的。

2016 年「营改增」试点全面推开后,叠加制度性减税降费和新冠肺炎疫情影响,中国地方政府财政收支压力日增,在健全地方税体系的举措中,房地产税被寄予厚望。

改革开放以来,中国城镇迅速扩张,不断从农村征用土地。由于当时相关制度并不完善,住房土地使用权期限并不一致,从 20 年、50 年到 70 年不等。

北京大学经济学院教授刘怡对财新表示,房价上涨是影响因素之一,但目前提出房地产税试点,最主要的原因还是目前地方财政收入困难、土地财政乏力,而房地产税对于地方来说是最稳定的税种。

此外,国内疫情控制较好、经济持续复苏,实现年初预期目标压力不大,也为房地产税改革提供了较好的经济社会环境。在是否推出房地产税相关讨论中,市场一直有房地产税会影响经济增长的担忧。

4 月 30 日的中央政治局会议提出,「要用好稳增长压力较小的窗口期,推动经济稳中向好,凝神聚力深化供给侧结构性改革」。浙商证券首席经济学家李超认为,决策层此时推进房地产税改革试点,是落实「利用稳增长压力较小的窗口期解决中长期结构性问题」政策思路的重要表现,需关注房地产税改革试点工作加速推进。

两次地方试点之异同

正如马光远所言,在中国改革开放的历史上,很多重大问题,或者是阻力很大的改革,都通过「试点」来避开阻力或者为全国推广总结经验。房地产税也不例外。

接受采访的研究者普遍认为,正在酝酿中的房地产税改革试点,与此前上海、重庆开展的房产税试点,虽然同属个人住房保有环节的税收,但在征收范围、税制设计上都存在较大差异,不能视为此前试点的简单扩大。

从 2011 年 1 月 28 日起在上海市、重庆市开始试点个人住房房产税改革,在征税范围、计税依据和税收优惠等方面并不相同。

上海市个人住房房产税的征收对象,为本市居民在本市新购且属于第二套及以上住房,以及非本市居民家庭在本市新购的住房,计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值,按规定周期重估,试点初期暂以交易价格的 70% 计算房产税,税率为 0.6%,其中市场交易价格低于本市上年度新建商品房平均价格 2 倍(含 2 倍)的,税率暂减为 0.4%。税收优惠方面,本市居民家庭新购家庭二套及以上住房,合并计算家庭全部住房面积人均不超 60 平方米的;高层次人才、重点产业紧缺急需人才,持有本市居住证且在本市工作生活的,新购家庭惟一住房;持有本市居住证满三年并在本市工作生活的,新购家庭惟一住房,均免征房产税。房产税收入用于保障性住房建设等支出。

重庆市个人住房房产税的征收对象,是重庆市主城九区个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房,在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套及以上的普通住房。计税依据为房产交易价,待条件成熟后以房产评估值征税,税率以交易单价与上两年主城九区新建商品住房成交均价的 3 倍和 4 倍为界,分为 0.5%、1% 和 1.2% 三档。另外,存量独栋商品住宅免税面积为 180 平方米,新购独栋商品住宅和高档住房免税面积为 100 平方米。相关收入全部用于公共租赁房的建设和维护。

简言之,上海试点主要针对新购住房,重庆试点主要针对高端住房和非本地人员新购住房,两地都设立了较高的免征额,虽然目标是以评估值作为计税依据,但实践中都采用交易价格来征税,上海 2021 年初发布的房产税征收方案中,仍是如此。这种试点安排决定了两地个人住房的房产税收入不会太高。

试点后,上海和重庆房产税收入绝对量有所增加,但其占地方财政税收比重仍然很低。2020 年上海房产税收入仅为 199 亿元,占其税收收入的 3.4%;重庆房产税收入为 72 亿元,占比也仅为 5%。这其中还包含了个人经营性房产税和非居民部门的房产税收入,个人住房房产税收入及占比要低于此。

此次推进的房地产税改革试点,则是要根据此前透露出的改革方向来试点。综合财政部官员此前透露的信息,房地产税将按照评估值来征收,在制度安排上会有一些税收优惠,比如可以作出一定的扣除标准等;作为地方税种,其收入归属地方政府,中央会在税率、免征额等方面给予地方政府较大授权;在开征顺序上,根据各地情况会有先有后。

施正文预计,相比上海、重庆的房产税试点,新的房地产税试点将有较大调整和突破,要按照国际通行的定位和税收要素框架来设计。比如房地产税针对个人住房征收,不仅限于增量房,还要对存量房征收,「一开始还是对多套房或者面积比较大的征收,不会对一套房或人均基本面积征税,人均面积要达到一定标准才征收」。

他认为,房地产税改革试点可能由国务院推出全国性政策,或经国务院批准、由财政部和税务总局推出政策,「规定一些原则,比如给出(税率等)上限下限,然后由各地在此范围内具体征收」。

一位政策研究人士也对财新称,纳入试点的地区在房地产税税率、免征额、税收优惠等方面可以有所不同,但整体的税制框架应该统一。

哪些城市可能率先纳入房地产税试点,备受市场关注。刘怡认为,大部分城市只要能够征收到税、收入还不错,都会愿意试点。她预计,可能的推进路径是由试点城市提出具体方案,报中央批准后再实施,试点名单会逐步公开。

施正文认为,在城市选择上会以充分尊重地方意愿为基本原则,综合考虑房地产市场、征管条件、财政状况、社会共识等要素来确定。如果将房地产市场调控作为试点比较迫切的考虑因素,一、二线城市的可能性较大;如果从积累经验的角度,试点需要兼顾不同地方,也可能选择部分三、四线城市,但不会是首批试点的重点。他预计,首批试点多数还是一、二线城市。

「试点城市一定是具有代表性的,同时又不具有敏感性的一、二线城市。」马光远认为,一线城市中,深圳的概率最大,北京基本没有可能;其他的则可能选择一些经济水平不错、房地产市场又比较火热的二线城市。

华夏新供给经济学研究院院长贾康近年来多次呼吁,深圳和海南应积极推出更高水平房地产税改革试点。他称,深圳是中国特色社会主义先行示范区,海南则要在全岛建设全球最大体量的自由贸易港区,这两个地方投资贸易自由化、便利化所应匹配的配套改革,必然包括以经济手段为主、规范化调节所必须有的现代税制的建设任务,不应该再等待。

杨帆也认为,深圳和海南被赋予了更大改革自主权,只需通过相应程序即可开展房地产税试点,深圳、海南两地或为这次改革的排头兵。

试点、立法孰先孰后

在房地产税法尚未提交全国人大一审、出台仍需较长时间的情况下,召开房地产税改革试点工作座谈会,试点和立法在先后顺序上是何关系?

此前上海和重庆的房产税改革试点,就一度面临法理依据不足的质疑。当时只是由国务院常务会议同意,两地政府以政府规章的形式宣布对个人住房开征房产税,既不是由全国人大常委会立法,也不是由国务院出台相关法规政策,被部分学者认为违背了「税收法定」原则。

十八届三中全会提出「落实税收法定原则」之后,楼继伟、肖捷、刘昆三任财政部长在谈及房地产税时,均多次强调「立法先行」。财税学界对此的理解是,这意味着在房地产税法通过之前,房地产税不会征收。

房地产税改革试点是否可以例外?北京大学法学院教授刘剑文对财新称,按照现在的立法态势,试点可能是总结上海、重庆的试点工作,并不意味着房地产税还要搞试点。税收法定以后,中央很明确,先立法后改革,房地产税不可能撇开税收法定来做试点。

刘怡则对财新表示,房地产税原来是想先立法,再出实施细则,但立法面临较多困难,现在看来是要先做试点,「房地产税开征是迟早的事,就看什么时候破冰」。

施正文也认为,房地产税试点会较快推进,无需房地产税法立法完成。「虽然全国人大常委会预算工委起草好多年了,但草案要征求意见,人大还要审议,新法一般审三次,至少也得一两年时间。」施正文称,如果不着急开征的话,可以先立法,但根据经济社会发展的情况,房地产税现在有必要加快进度,通过改革试点的路径来推动,是比较适合的。

他强调,房地产税试点与立法并不矛盾,试点能为立法更好地创造条件,通过试点发现房地产税在将来开征后可能遇到的问题,明确房地产税的准确定位、政策要点、实施难题、保障条件和社会各方意见,有了这些实践基础,可以使立法更完善、更合理,实际上可以加快立法。

近年来,全国人大曾授权上海自贸区等改革试点可以不适用有关法律规定,中央也多次表示鼓励地方先行先试、积极探索、创造经验。施正文认为,房地产税改革试点也可以借鉴这种做法,由全国人大常委会授权国务院推进试点,从法治规范性来讲,这样做是最好的。

「下一步扩大房地产税试点可能领先立法。」李超认为,虽然今年《政府工作报告》和 4 月公布 2021 年全国人大常委会立法安排并未提及房地产税,但 5 月四部门召开座谈会探讨房地产税改革试点。从法理程序上看,房地产税立法不需要通过一年一度的全国人代会,经由全国人大常委会审批通过即可,这一会议是常态化举行的。考虑利用稳增长的窗口期解决中长期结构性问题的逻辑,法理程序上也没有限制、留有空间,推进房地产税立法存在加速可能,试点与房地产税立法并不相佐。

值得注意的是,全国人大常委会 2021 年度立法工作计划中虽未直接提及房地产税法,但在初次审议的法律案中,采用了「包括关税法等税收法律」的说法,这个「等」字里可能包含哪些税法?

中国现行 18 个税种中,已完成立法的有 11 个税种,尚未完成立法的税种中,印花税法已于 2021 年 2 月底提交全国人大常委会首次审议;关税法计划也是 2021 年首次提交审议;增值税法、消费税法、土地增值税法草案虽已于 2019 年由财政部、税务总局等向社会公开征求意见,但争议较大;相比之下,整合了房产税、城镇土地使用税的房地产税法,由全国人大常委会预算工作委员会牵头起草,提交初次审议的可能性更大。

有研究人士对财新分析,房地产税立法由全国人大常委会预算工委牵头,会同财政部及其他有关方面起草,而四部委房地产税改革试点工作座谈会则由财政部牵头,主要是在推改革试点方面财政部更有优势,税务总局负责征管,住建部协助计税依据评估,各司其职,未来很可能一边试点、一边立法。

尽管在立法和试点的顺序上尚存分歧,但研究者均认为,此次会议释放出房地产税立法提速的信号。刘剑文认为,目前落实税收法定的任务尚未完成,房地产税立法提速符合税收法定的路线图,应在「十四五」期间完成立法。

考虑到房地产税关系到每个家庭,开征新税种需要全国人大常委会多次审议,流程较长,多位研究人士认为,房地产税法应尽快提交审议,然后公开草案,供各方充分讨论,力争在「十四五」期间完成立法。

开征目的并非降房价

在部分社会公众的理解中,政府对个人自住房屋征收房地产税的主要目的是要抑制甚至压低房价,但这样的理解恐怕会事与愿违。

普通民众产生这样的印象,并非毫无理由。回顾过去十余年的历程,往往是房价高涨之时,相关讨论愈发激烈。2004 年—2007 年物业税讨论高峰、2010 年—2011 年房产税大讨论、2017 年房地产税热度居高不下,以及 2020 年底以来中央对房地产税频频表态,莫不如此,都是在房价快速上涨之时。

在最初物业税的讨论中,政府官员也一度将降房价作为目标之一。尽管中央政府从 2010 年左右就开始弱化保有环节税收降房价的期望,强调这一税种的推出并非针对房地产市场,但在楼市价格快速上涨期间,政府频繁将营业税(「营改增」后变为增值税)、土地增值税、个人所得税、契税、印花税等交易税收政策,作为房地产调控工具,以致社会公众认为在保有环节对居民自住住房征税的目标也是为了压低房价。

对居民自住房屋征税,会导致住房持有成本上升,一定程度上能调节居民住房消费需求,但持有成本并不能决定最终价格,并不必然会带来房价下降。

SOHO 中国董事长潘石屹曾在微博上公开表示,影响房价的主要有两个因素,一是土地供应,二是货币政策。无论房地产税是否开征,和前面两个主要因素相比,影响微乎其微。

一些针对国内外的研究也显示,持有环节税收并不一定带来房价变动。2010 年那轮讨论中,时任中国人民银行研究局副研究员熊鹭在财新网撰文,举例证明了征收不动产税,并不必然有效抑制房价上涨或平抑房价波动。

熊鹭称,英国的住宅税/市政税征税对象是居民住宅,征税方法是把住宅按照市面资产价值分为八类或九类,征收数额不同的税金,从 1993 年开始,英国房价仍然出现大幅增长。同样,美国各州早已普遍征收不动产税,但扣除通货膨胀因素后,1997 年至 2006 年美国房价仍上涨了 57%,其中 2000 年至 2006 年就上涨 43%。2006 年—2010 年美国房价则大幅下跌,波动较大。

北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心资深研究员刘威曾在《中国改革》撰文称,作为房地产保有环节税收,房地产税能够降低房地产投资、投机的获利空间,从而降低投资和投机需求,减少房屋空置率,具有一定的调节房价的功能,但绝不是调节房价的工具。

他称,这一点在各国的经验中可以得到验证。仅有日本、韩国等少数国家采用保有环节房地产税收来调节房地产市场,而且效果并不理想,在其他国家,并没有此类工具。日本采用房地产保有环节税收抑制房地产市场泡沫,主要体现在两个税种:一个是 1991 年开征的地价税(1998 年停征),另一个是 1973 年开征的特别土地持有税(2003 年停征)。

据财新了解,上海市曾委托第三方对房产税设定的目标做出评估,包括财政收入效应、房地产市场调控效应、资源配置效应以及收入分配效应,最终结论是这四方面效应都不明显。西南证券研报也称,从上海和重庆房产税改革试点的实施效果来看,对两地房价影响并不大。

不过,也有研究者提醒,这一定程度上也与两地试点税基较窄、免税面积较大、税率偏低等税制设计有关。

包括施正文在内的多位人士都对财新称,短期内房地产税可能会对房价有一定影响,但长远来看,房地产税的出台并不是为了调控房价。

开征房地产税最主要的目的,是完善税制,为地方提供稳定的财源。1994 年实行中央地方分税制后,收入大量上收至中央。中央财政收入占比从 1993 年的 22% 跃升至 1994 年的 55.7%,随后略有波动,2020 年为 45.3%。

中央政府财力雄厚,而基层地方政府税收日渐萎缩,不得不走向依赖土地出让的「土地财政」,由此产生种种弊端,被各界诟病和抨击。2016 年 5 月「营改增」试点全面推开之后,作为地方主体税种的营业税消失,这一问题更加突出。在健全地方税体系的诸多举措中,开征房地产税被认为是重头戏。

国家税务总局税收科学研究所李本贵撰文称,房地产税天然属于地方税种,是地方政府筹集财政收入的重要税种。从世界范围看,许多国家都开征了不同形式的房地产税。经合组织(OECD)的 38 个成员中,除比利时、以色列,均开征不同形式的房地产税;欧盟 27 个成员国中,只有马耳他、塞浦路斯没有开征房地产税。各国征收房地产税的根本目的均是获得财政收入,成为政府提供相应公共服务的对价。

在政府通过税收政策调控楼市的时期,地方政府一度对征收房地产税并不热衷,政府在住房交易环节征收的税收占比一度上升至 10% 左右,而且相比在保有环节征税,交易环节征税更加简单。不过,随着近年来地方财政收支压力逐渐加大、中央对违法违规举债监管收紧,地方政府态度也发生明显变化。

除了健全地方税体系,开征房地产税还与「逐步提高直接税比重」相关。财政部税政司司长王建凡 4 月 7 日在国新办发布会上表示,健全以所得税和财产税为主体的直接税体系,逐步提高其占税收收入的比重,有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用,夯实社会治理基础。相关措施就包括积极稳妥推进房地产税立法和改革。

个人所得税、企业所得税、房地产税是直接税的三大税种。相比增值税、消费税等间接税是对市场交易行为征税,直接税是对所得和收入征税,通常被视为更能发挥调节收入分配的作用。多位接近决策层的研究者对财新称,「十四五」规划纲要要求的提高直接税比重,实际上就是(开征)房地产税。企业所得税已经不能再提高了,无论是提高直接税比重、健全地方税体系,还是财政政策要在调节收入分配上更有作为,都要求房地产税必须出台。

理论技术难点何解

无论是房地产税改革试点的推进,还是全国范围内的房地产税立法,政府都需要向公众解疑释惑,就一些流传已久但可能理解偏颇的观点做出回应。

在过去十余年的讨论中,反对开征房地产税的声音并不少。最引人关注的是法理上的质疑,包括对公有土地上的房产征财产税的合理性、土地出让金与房地产税是否存在重复征税等。

国家税务总局原副局长许善达就曾公开表示,财产税是对财产所有者征收的,对中国房产所有者而言,住宅是自己的,土地仍是国家的,对国有土地征收财产税,在法理上是相悖的。

中国社会科学院金融所研究员尹中立,在房地产税改革试点座谈会后也撰文称,征收房地产税意味着住房所有者让渡了一部分土地所有权,这是土地私有制国家征收房地产税的法理基础。而中国土地属于公有或农村集体所有,不存在私有制国家通过征收房地产税来体现土地的共有属性的问题。房地产开发商购置土地的交易过程中,只购买了土地的一定期限的使用权。从理论上来说,土地使用年限只有 70 年,住房的使用年限越长,其土地价值应该是不断贬值的,无需用征收房地产税的方式来体现公平。

刘剑文则认为,2007 年《物权法》颁布以后,对国有土地是否能征收房地产税的争议在理论上已经基本得到解决。

他称,根据《物权法》规定,公民个人对房屋附属土地享有的建设用地使用权,是用益物权的一种,并且在权能上几乎接近所有权的完满状态,「土地国有制并不构成征收房地产税的障碍」。

刘威也称,根据中国《物权法》,国有土地使用者对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。因此,国有土地使用权是一项物权,是一类财产,可以征收财产税,国有土地使用者也可以成为房地产税的纳税人。

在国际经验上,也有很多对公有土地上的房地产征收房地产税的例子。刘威举例称,新加坡、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等国家和地区,都在其法律和制度框架内协调了公有土地使用权和房屋所有权之间的关系,在房地产税评估中,公有土地上的房地产与私有土地上的房地产是一视同仁的。

对土地出让金和保有环节税收之间是否存在重复的问题,贾康在 2010 年任财政部财科所所长时就明确表示,土地出让金的性质是土地使用权的价格,即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租;而物业税(即保有环节的税收,现为房地产税),其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负,收取者凭借的是社会管理者的政治权力。两者可以合理匹配、并行不悖,不存在所谓不可克服的「法理障碍」和「重复征收」问题。

这一观点逐渐得到学界的认可。多位研究房地产税的学者近年来都曾做出类似表示,认为土地出让金是为获得土地使用权而支付的一次性租金,是价格的概念,而房地产税是税。

刘威认为,从功能上说,土地出让金和房地产税有类似之处,两者都是地方政府的收入,都用于地方政府财政支出,但支出领域有区别:土地出让金主要用于出让地块的前期开发和拆迁补偿,房地产税从国际经验看主要是用于教育、治安、卫生、消防等基本经常性公共服务支出。

他强调,房地产税改革的重要性在于改变现行地方公共服务融资体系,使地方公共服务与税收之间的对应关系更加紧密,更好体现「受益原则」。

除了法理上的争议,开征房地产税还需要解决一系列技术难题。前述中金公司研报认为,成熟有效的房地产税征收体系应当至少具备三个前提:住房市场的充分分层、住房信息登记及追踪制度的完备、房屋价格评估体系的建立。其中第一点保障了征税主体的差异化和税率的阶梯性,第二点保证了征税的有效性,第三点为征税提供了准确合理的税基。

住房信息登记及追踪制度不够完备,一度是中国开征房地产税的重要障碍。此前住建部曾试图推行全国住房信息系统,2012 年 6 月完成 40 个重点城市住房信息的联网工作,并形成了统一的数据库。按计划,到 2013 年 6 月联网城市达到 500 个,但这一目标并未实现。

不过,随着相关工作的推进和技术发展,这一局面已大有改观。2014 年 11 月,自然资源部的前身国土资源部,成立了专门的不动产登记中心。随着《不动产登记暂行条例》自 2015 年 3 月 1 日起施行,建立统一的不动产登记信息管理基础平台这一房地产税开征必须的基础工作,开始稳步推进。自然资源部 2018 年 6 月发布消息称,全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网。

虽然过去发放的旧证仍然有效,和新的不动产登记证书并行不悖,会导致不动产登记信息管理基础平台尚不能反映全部情况,数据完整度还需要进一步完善,但各部门仍在努力中。2017 年 9 月,国家税务总局和住建部联合发文全面推进房地产交易合同网签备案信息共享,其中就涉及不动产登记前的信息。文件要求住建部门加快推进房地产交易档案数字化,建立和完善房地产交易合同和住房信息数据库;对于以往交易的纸质信息,应当采取扫描、录入等方式进行归集,并共享给税务部门。税务部门应将实时获取的网签备案信息,直接导入金税三期或其他房地产交易办税系统。

有地方税务局人士曾对财新表示,金税三期上线之后,已经可以全部统计到家庭在全国范围的所有房产。

尹中立也称,随着网络基础设施的完善,在有关部门的努力下,全国主要城市的房地产登记系统已经实现联网。

鉴于房地产税要根据评估值征收,能否快速准确估价成为另一技术挑战。财新了解到,早在研究开征物业税阶段,税务部门就开始模拟评税试点,并逐渐推广到全国。有曾在地方税务部门工作过的人士称,在物业税空转试点阶段,税务部门积累了大量二手房房价数据库资料,批量评估房价完全没有问题。

中山大学岭南学院教授、房地产研究中心主任廖俊平 2017 年曾撰文称,房地产税的评估作为一种专有目的的房地产估价业务,其估价方法和估价模型在房地产税制度成熟的国家和地区非常成熟,并仍在不断创新。为房地产税提供全面的估价服务,中国注册房地产估价师已经做好了准备。

刘威也称,在中国,计算机辅助批量评估技术已经有了多年的发展。批量评估技术已经被用于契税征管,效果很好。

也就是说,开征房地产税的两大技术难题都已基本解决,未来征管方面最大的困难在于,如何建立家庭或个人纳税人自主申报的征管制度,通过正面引导和建立约束惩罚机制,提高纳税人的遵从度。

配套改革及深远影响

房地产税的开征不是一项孤立的改革,既与土地制度改革、《民法典》的完善密切相关,又涉及财税体制改革,还需要与房地产建设、交易环节税收相协调,需要通盘考虑。

改革开放以来,中国城镇迅速扩张,不断从农村征用土地。由于当时相关制度并不完善,住房土地使用权期限并不一致,从 20 年、50 年到 70 年不等。

对住宅土地使用权到期后的制度安排,一直未能明确。2007 年出台的《物权法》第 149 条规定,「住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期」。2016 年国务院出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》也提出,「研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期」。

2020 年出台的《民法典》第 359 条则在原来《物权法》第 149 条的基础上,增加了「续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理」的表述。

此前,青岛、温州等地均出现 20 年期住宅用地使用权届满「撞限」问题,导致房屋因土地使用权证过期无法转让交易。国土部于 2016 年 12 月 23 日出台「两不一正常」过渡性办法,即在法律安排明确之前,不需要提出续期申请、不作出任何收费,正常办理交易和登记手续,但这只应是过渡性政策。

中国法学会副会长、学术委员会委员王利明 2020 年 7 月底在国新办吹风会上表示,《民法典》第 359 条确立了住宅建设用地到期之后自动续期的规则,即到期之后,不用再到政府办特别手续,就可以自动延长,真正强化了对老百姓房屋所有权的保护。对产权期满后如何收费的问题,他表示,首先不能全免。因为有的用地期限是 20 年,有的是 70 年,所缴费用不一样,如果全免了对期限为 70 年的不公平,但是也不能像缴纳土地出让金那样重新缴一遍,这样给老百姓增加的负担太重,「问题非常复杂,要留给特别法和国务院的行政法规去制定详细配套的规定」。

目前中国在房地产领域的税收,涉及多个环节:在房地产建设环节,中国征收耕地占用税、契税、城镇土地使用税、增值税、企业所得税和印花税;在房地产交易环节,向卖方征收房屋买卖增值税、土地增值税、企业所得税(或个人所得税)、印花税,向买方征收契税和印花税(个人买房暂免征收印花税)。房地产建设、交易环节税费负担过重,保有环节税费过轻,一直备受诟病。

按照肖捷的说法,在征收房地产税的同时,适当降低建设、交易环节税费负担。也就是说,房地产税开征后,除了城镇土地使用税被合并,其他税种至少在税率上需要作出相应调整。

在这些税种中,土地增值税的存废争议最大。自 1994 年开征以来,土地增值税一直备受争议。部分学者认为,中国开征土地增值税的背景是海南楼市泡沫,但随着房地产市场逐渐规范,土地增值税的调节意义已明显削弱,在住房刚性需求的情况下,高额土地增值税被开发商转嫁给购房者,甚至可能起到逆向调节作用。同时土地增值税具有所得性质,对交纳企业所得税的企业来说,有双重征税之嫌,建议取消这一税种。

不过,在税收法定过程中,由财政部、国家税务总局起草的《土地增值税法(征求意见稿)》已于 2019 年 7 月公开征求意见,基本沿用现行税制,未来是否会与新开征的房地产税协调,尚需观察。

可以确定的是,房地产税的开征,将会影响地方政府的行为。国泰君安研报称,房地产税最根本的影响是改变政府土地出让行为。在土地「去金融化」的大趋势下,土地的经济属性增强,地方会根据市场变化,调整土地供给总量。目前在总供给不足的情况下,土地供给减少、抬高地价,是央地矛盾的显著表现。一旦施行房地产税,地方政府为了得到增量税收,只能通过多出让土地来实现,这和以往可以通过少出让土地来实现收入增长形成截然反差。

此外,房地产税作为直接税和地方税税种,其开征也意味着公众对当地政府的要求提高。从国际经验看,房地产税收入通常用于地方公共服务,公共服务水平的提高也促进了房地产价值的增加,存在「房地产税—地方公共服务—房地产价值」之间的循环。若中国房地产税开征后能实现良性循环,将会促进中国地方政府职能转变,使其重点转向公共服务的水平的提高上来

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