香港土地困局何解

化解香港住房难题已是迫在眉睫

最近香港的土地和房屋议题再次抢占本地媒体头条,尽管老生常谈,但却「火药味」十足。

「许多公务员有时候根本没有拼尽全力!」全国政协副主席、中国香港特别行政区前任行政长官梁振英,日前公开批评特区政府部门处理房屋土地问题流程冗长。现任香港特区行政长官林郑月娥公开回应称,团队有胸襟接受批评,公营部门需要精简程序和架构、提升效率。但土地供应往往是「前人种树,后人乘凉」,并非一蹴而就。

香港房价「贵绝全球」,私人住宅每平方米动辄接近 20 万港元,公屋(类似内地的廉租房)平均轮候时间已延长至 5.8 年。尽管历届特区政府官员都清楚,解决香港住房的问题须增加供应,但困局仍多年未解。中央 2021 年罕见地公开对香港房屋问题表达关注。2021 年 3 月,中共中央政治局常委、国务院副总理韩正参加十三届全国人大四次会议香港代表团的审议时表示:「香港住房问题有香港的历史,有香港的发展过程,解决这个问题难度是很大,但是总要有开始解决的时候。」

香港过去近 20 年的土地供应及使用机制,衍生出香港供地不足、土地价格飙升、公私营房屋落成量均大幅下降等诸多问题,最终引致房屋供不应求、房价畸形高企的恶性循环。土地问题近年已成为香港社会和经济问题的根源所在,社会各界难以达成共识,矛盾不断加剧。此外,香港土地涉及的利益链庞杂,牵扯多个行业和团体,往往「牵一发而动全身」,即使是特首或官员也会因为纷杂利益而受到掣肘。

「下任行政长官,只需解决这一个问题,就可以名留青史了。」香港特区政府内部一位官员如此感慨道。林郑月娥在上任伊始,接受财新采访时候也说过,房屋政策是重中之重。然而,香港的土地和房屋问题为何难解?又该如何破局?

不是「没有地」

「高房价让年轻人失去了向上流动的机会。」35 岁的香港室内设计师林东(化名)说。不过,与同龄人相比,林东已是难得的「幸运儿」,靠着父母的资助,在大学毕业后成为「有房一族」,但他的同学努力工作十年还没有攒够首付的钱,「在香港,买楼要靠『父荫』」。

香港连续 11 年荣膺「全球房价最难负担」之名。国际公共政策顾问机构 Demographia 在 2021 年初发布的报告指出,香港一个家庭不吃不喝近 21 年才买得起房子。香港特区政府曾经勾勒出「居者有其屋」的美好愿景,现实却是「贵、小、挤」的无奈。

「现在是每况愈下。」香港特区政府智囊、团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺在接受财新采访时表示,土地及房屋短缺问题日益恶化,香港正陷入「熟地」(一般指具备完善的城市基础设施、平整、能直接进行建设的土地)供应低、房屋落成低、居住质量低的「三低」死结中。该基金会由香港特区政府首任行政长官董建华发起。

叶文祺称,过去 20 年,香港缺乏大型土地开发计划,导致可开发土地供应量逐渐枯竭,特区政府手上的「熟地」寥寥可数。香港特区政府在觅地建屋方面虽已殚精竭虑,但每每事倍功半。

新开发土地不足是香港住房「贵、小、挤」的根源。香港是否真的缺地?据香港特区政府规划署 2019 年披露的数据,目前香港总面积共 11.11 万公顷,其中市区或已建设开发的用地为 2.75 万公顷,占比 25%;郊野公园约占 42%。而建设住宅的面积占比仅为 7%,这一比例在过去 15 年来几乎保持不变。

「我们土地不算多,但也不是完全没有土地。」林郑月娥曾经对财新说,香港有 70% 没有开发的土地,「现在的困难就是社会没有一个共同的看法,要怎样去开发这 70% 的土地,是要开发一些绿化土地,还是要在维多利亚港以外做大型填海等」。

香港自 1997 年回归至今已 24 年,历经五届特区政府,而房屋、土地供应曾是各届特区政府的施政重点。尽管过往有特区政府官员意识到问题根源,试图增加土地供应,但都因复杂缘由和盘根错节的利益而搁置。

1997 年,董建华提出「八万五建屋计划」,即每年增加 8.5 万个住宅单位,以解决市民住屋需求。市场供应大增在即,时逢亚洲金融风暴冲击,香港楼市大跌,一众市民手中的「砖头」变成负资产,计划「无疾而终」。往后十年的《施政报告》对房屋、土地政策甚少着墨。

「现在我身边的人,有不少都在怀念董伯伯的『八万五』。」林东笑着说道。

2003 年「非典」后,香港楼市再跌入谷底,特区政府为救楼市停止主动卖地,直至 2010 年才恢复,期间土地供应几乎「原地踏步」,新住宅单位供应紧绌。在公营房屋建设方面,居屋(类似内地的经济适用房)也停建八年之久。官方数据显示,1995 年至 2005 年,香港已开发土地面积共增加 6000 公顷;2005 年至 2015 年,香港土地开发面积大跌至仅有 400 公顷,导致各项土地资源不足。

香港特区政府第二、三任行政长官曾荫权直到任期(2005—2012 年)后期,才开始在《施政报告》中明确提及土地供应紧张,需开发新土地。该届特区政府曾提出开拓启德发展区、新界北部新发展区,以及就维港以外进行适度填海咨询公众等。启德新区将于 2021 年年内落成次阶段项目,但区内楼价近年已节节攀升,一手住宅每平方米甚至接近 30 万港元。

供应就是上得慢

2012 年梁振英上任后,一直强调要增加房屋供应,并调整政策重心——更改旧有土地规划用途(下称「改划」),但被批「见缝插针盲抢地」。截至 2017 年梁振英退任,香港特区政府已物色到约 215 幅中短期有潜力改划的土地,当中 96 幅已完成改划或拨作房屋开发。

「改划」是将原本空置的特区政府土地、绿化地带等非住宅用途的土地,改作住宅用地。这 215 幅可改划的土地合共可建逾 31 万个单位,其中七成为公营房屋。截至 2021 年 4 月,已有七成已完成或已开展改划,未来十年,约四成的新增公营房屋预计将来自这些改划地。

不过,近年特区政府土地改划进度逐渐放缓,拖慢房屋供应。团结香港基金高级研究员潘灏仪表示,改划自 2013 年陆续开始,随着改化的推进,剩下能做的项目越来越难,所以进度逐渐变慢。过去五年,公营房屋落成延误的情况屡见不鲜,约七成的延误项目是在改划地上。

土地改划审批程序繁琐缓慢是主因。改划流程涉及规划咨询、向城市规划委员会提出改划申请及建议、收地清拆、土地平整和基建工程,至少需要六年时间;而兴建单位则最少需要大约四至五年。此外,部分改划项目可能还会遭到公众反对,而进入漫长的司法覆核程序。

2015 年底,时任香港特区政府发展局局长、现任财政司司长的陈茂波曾称,改划进程缓慢的其中一个原因来自地区层面的阻力,部分市民以影响区内交通、空气流通、景观等理由反对,甚至提出司法覆核。他曾举例说,当年筲箕湾有一小块土地公开招标,附近一名居民担心新建楼宇阻挡视线,入禀高等法院申请司法覆核。陈茂波指,当时团队与相关部门商议后认为计划并无问题,决定继续推售土地,最终法庭亦判特区政府胜诉。

香港特区政府的内部官员对财新说:「提供中短期供应的改划,困难重重,但一定要有决心和果敢,不怕诉讼。」

不过,叶文祺认为,改划虽可在中短期增加供应,但它只是更改用途,本质上并无拓展新的土地,实为「拆东墙补西墙」。开发新土地,如开发新发展区、填海等才是治本之道。上述官员也指出:「目前中长期解决土地问题的方法的确是填海。」

林郑月娥自 2017 年上任以来,推出「明日大屿愿景」填海计划,即在香港大屿山东部海域与香港岛之间,建造总面积达 1700 公顷的多个人工岛,工程期跨越 20 年至 30 年。通过填海所得的土地储备,可用于规划兴建 26 万至 40 万套住宅,供 70 万至 110 万人居住,其中七成为公营房屋。填海计划一出台,舆论分歧严重。「明日大屿愿景」总造价高昂,官方预计工程耗资为 6240 亿港元。这是香港有史以来最贵的基建项目。此外,填海对于相关海域和生态系统的破坏,令不少环保人士站出来反对。

2020 年 12 月,香港特区立法会财委会通过「明日大屿」5.5 亿港元的前期研究拨款。负责土地规化的发展局局长黄伟纶最新表示,预计于 2021 年 6 月展开「明日大屿愿景」中的中部水域人工岛相关研究,约需三年半时间完成;首阶段的填海工程可于 2027 年展开。

填海造地曾是香港土地供给的重要来源之一。官方资料统计:截至 2016 年,香港约有 7000 公顷的土地是填海所得,占全港已开发土地面积的四分之一。填海土地上容纳了约三成香港人口和七成商业活动。2001 年至 2015 年,通过填海所得的土地降至 690 公顷,主要用于基础设施建设工程;较 1985 年至 2000 年下降近八成。直至 2017 年,香港才重启填海造地建屋,即扩展东涌新市镇。

叶文祺称,填海可以真正增加土地供应,而不是将「生地」变「熟地」,后者涉及到收地、搬迁、清拆、赔偿等诸多问题。上述特区政府内部官员亦表态,填海造地在社会阻力、时间及金钱成本上都更胜一筹。

增加土地供应历时长,往往「前人栽树、后人乘凉」。虽然改划、开发新发展区、填海等大型土地开发计划一直持续,但部分政策的持续性不足。譬如,梁振英任内拟开发郊野公园边缘地带建屋。现任特区行政长官林郑月娥上台后展开「土地大辩论」,开发郊野公园边缘地带之后未被列入增加土地供应的优先选项。相关研究项目于 2019 年初遭叫停。

「很多政策其实只是『砰』一声,然后到下一届就没有了,新一届特区政府又有其他的新政策出来。」林浩文称,相比繁多的建议,土地政策的持续性和执行力度更为重要。

不能谈的地产商

「香港利益集团的庞大才是问题根源。」一位香港特区政府的高官说,「利益集团拥有不同的代理人,无论是公开的法律诉讼,还是立法会的『拉布』(通过冗长辩论阻挠议事),都是各项土地或房屋政策推行的阻力。」

对于香港住房问题,韩正也特别提到,「一有办法,立法会就在『拉布』,最后损害的是全港老百姓的利益。」林郑月娥亦曾提到,生地变熟地的基建工作,最大风险在立法会审批阶段。如果每项基建需经过冗长的审批过程,甚至被「拉布」,就会成为不确定因素。

「明日大屿」填海项目的前期研究原计划自 2019 年中开始,相关 5.5 亿港元的拨款申请于 2019 年 6 月获呈交给财务委员会审议。但受社会事件影响,拨款申请在当年会期内未获讨论。一年后,特区政府再次将研究拨款呈交审议,但在反对派议员「拉布」下,审议最后未获处理。直至 2020 年 12 月,拨款申请才终获通过。项目研究期自 2021 年 6 月开始,较原计划推迟两年。

而类似的「拉布」问题或与不同利益集团有关。有香港特区政府内部人士表示,地产商在各层级选举中扮演举足轻重的角色,而且由于他们还涉及公用事业等多个产业领域,形成寡头垄断格局,因此官员和立法会议员在行事时需要平衡多方利益。

空置税方案的「流产」,在一定程度上体现地产商与特区政府的角力。本届香港特区政府于 2018 年 6 月提出征收一手住宅空置税的房屋政策新措施,以鼓励地产商将已完工的一手住宅尽早推出市场。香港特区政府于 2019 年 10 月向立法会提交空置税的草案,但立法会法案委员会在 2020 年 6 月终止审议该草案,香港特区政府运输及房屋局随后发布声明称「对此表示失望」,考虑在下届立法会会期重新提交条例草案。不过,就在短短五个月后,运输及房屋局又宣布,考虑到社会意见两极,加上疫情暴发、经济萎缩,撤回一手住宅空置税法案。有香港特区政府内部人士表示「真的很失望」,空置税主要因为受到地产商相关利益人士的干涉而撤回。

曾有香港特区政府官员对财新指出,因为要推行某些政策,自己曾遭地产商利益相关人士警告「少管闲事,不要插手」。

与此同时,香港以低税著称,财政较大程度上依赖于卖地收入。这也导致特区政府的土地政策较易被房地产商「绑架」。「地产霸权」一词在 21 世纪初兴起,形容香港楼市以至经济被多家大型地产商垄断的社会现象。数据显示,2020—2021 财政年度,香港特区政府整体财政收入下跌 8% 至 5435 亿港元,主要因为期内地价收入同比大减 38.6% 至 870 亿港元;地价收入占特区政府总收入的 16%。在 2018—2019 财政年度、2019—2020 财政年度,地价收入分别占特区政府全年财政收入的 19.5%、24%。

香港土地研究领域的青年学者陈剑青称,卖地是香港特区政府主要收入来源之一,在此基础上设定房屋、土地政策,是困局难解的症结所在。「特区政府要满足土地有高价收益,就要保持住香港房价不跌,让地产商愿意高价买地,这形成恶性循环。」他认为,土地问题的核心并非「土地不够」以及「哪里找地」,而是土地财政问题。香港特区政府需要完善财政制度。

在采访中,提起香港政界与地产商的利益关系,各界人士都选择避而不谈。房地产服务机构莱坊执行董事、估价及咨询部主管林浩文认为,香港特区政府与地产商是「相辅相成」的关系,若特区政府主导卖地,地产商不买,情况也很严重。特区政府应考虑采取一些政策或者诱因,令有很多农地储备的地产商愿意释放土地出来。

释放私人农地的开发潜力,是「土地大辩论」后被列入的八大土地供应优先推行选项之一。据当时土地供应专责小组发布的数据,各大型地产商拥有不少于 1000 公顷、位于新界的农地。

本届香港特区政府就此提出了另外一种供应土地模式——公私合营,也称为「土地共享」。即香港特区政府与私人地产商共同作区域和土地规划,特区政府将负责促成基建提升,以使密度更高的住宅落成,但要求开发商将新增的楼面面积中的至少七成拨给特区政府作公营房屋,以增加公私营房屋供应。

香港特区政府在 2019 年《施政报告》正式提出此计划,自 2020 年 5 月始接受申请。不过,时隔一年,发展局至今未收到正式申请。叶文祺称,「土地共享」是中短期增加供应的方法之一。目前反响不热烈,说明地产商终究「在商言商」,他们可能需要时间评估,亦或观望政府后续政策细节。

除了传统私营地产商,香港特区政府控股的港铁(00066.HK)也是香港的「大地主」之一。截至 2020 年 12 月,香港特区政府透过财政司司长法团持有港铁已发行股份约 74.98%,是公司的主要股东。虽然是铁路公司,但港铁 2020 年香港物业发展业务的 EBITDA(未计利息、税项、折旧及摊销前的利润)达 64.9 亿港元,占总 EBITDA 的 55.6%。

香港特区政府与港铁一直以「公私合营」的方式开发地铁上盖及附近地块。香港特区政府估价后,授予港铁土地的物业发展权,港铁需补地价。港铁再公开招标,由地产商开发物业,港铁从中收取分红,作为补地价和铁路建设的补充资金。虽然港铁等同「国企」,但有香港特区政府内部官员称,港铁常以上市公司维护股东利益为由,在招标时以无法收回开发成本等原因不接纳标书,导致地铁物业项目流标;这与特区政府希望尽快推出项目,增加房屋供应的意愿有所冲突。港铁与香港特区政府的关系和博弈十分微妙。

迎来新转机?

「香港土地问题是政治问题,不是经济问题。」香港地产商恒隆地产的董事长陈启宗 5 月 31 日出席一论坛时说道。

陈启宗认为,香港土地不足并非缘于特区政府不愿意卖地。「谁应该为香港过去 20 多年土地不足负责?第一是政客,每逢特区政府推出土地政策时,就会被立法会反对派政客阻挠。一个很小的议程,需要花逾一年时间去通过,这是非常荒谬的!」

中央最近完善香港选举制度,立法会「拉布」问题或能得到改善。2021 年 3 月,十三届全国人大四次会议以高票表决通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。完善后的选举制度将选举委员会人数由 1200 扩增至 1500 人,由四大界别扩增至五大界别,恢复选举委员会选举产生部分立法会议员的职能,增加选举委员会参与提名立法会议员候选人的职能。

据香港特区政府 2020 年《长远房屋策略》报告,2021 年至 2031 年的十年时间里,总房屋供应目标推算为 43 万个单位,其中公营房屋(包括公屋和居屋等资助出售单位)供应目标为 30.1 万个单位,私营房屋供应目标为 12.9 万个单位。林郑月娥 2020 年 11 月说,香港特区政府已经觅得可以兴建 31.6 万个公营房屋的 330 公顷土地,可以满足未来十年 30.1 万个公营房屋单位的需求,供应主要来自东涌填海、新发展区的棕地和农地,以及多幅改划用地等。

不过,团结香港基金预测,如果各项造地措施继续以目前速度推进,特区政府将无法实现其目标。未来十年只可供应 27.74 万个公营房屋单位。至于私人住宅供应方面,2021 至 2030 年的十年,每年预计有 1.2 万个单位落成,较《长远房屋策略》的目标低 7%。

叶文祺称,快速改善房屋问题的关键是精简现行土地及房屋开发的官僚程序。该基金会建议香港特区政府雷厉风行,加快推行所有主要造地计划,包括新发展区、土地改划、铁路上盖物业以及市区重建等,同时精简土地及房屋开发的行政程序。

「香港住房问题已是迫在眉睫,特区政府什么招都要出了。」陈剑青说

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

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