安全评价乱象整治

安评机构不仅是市场服务型企业,还承担为政府和社会提供信用担保的职能,被视为保障安全生产的重要关口,但这个行业却乱象丛生。目前一场行业整顿风暴已拉开序幕

看到现场照片打印件,南京市应急管理局执法人员感到疑惑:2020 年 3 月份的草地不可能这么绿,而且当时正值新冠疫情严控期间,安评人员能从宁夏到南京吗?在要求提供照片原件查看拍摄时间却被拒绝的情况下,执法人员当场与照片里的企业方人员进行了视频通话,对方明确表示,正在接受问话的安评师没有到现场勘探。之后这名安评师才改口说,照片是 2021 年 4 月补拍的。

上述场景发生在 2021 年 4 月 19 日。这名安评师所在的宁夏智诚安环科技发展股份有限公司(下称「宁夏智诚」)原本已经准备好的说辞是:一名林姓副总经理在前期问话中称该安评师到南京进行了核查;宁夏智诚还出具了说明,并附上了该安评师到南京的高铁购票信息和现场照片。但这些最终都被确认并非事实。宁夏智诚是新三板挂牌企业,目前处于上市辅导期。2021 年 6 月以来,财新调查发现,宁夏智诚在南京为 71 家企业做的安评均未派项目组成员踏勘现场,该公司一名省级代理与地方掮客合作,形式上「借用」宁夏智诚的资质,实际却由无资质的企业承担评价工作。南京市应急管理局执法人员的调查还牵扯出了内蒙古的两家安评企业,它们的一些分公司被证实只有营销人员,没有安评师,安评报告上的项目组成员资质系冒用、签名为代签。与之关联的,则是一个完整的安评造假乱象链条。截至发稿,宁夏智诚及前述林副总经理未回应财新的采访需求。

2021 年 5 月 20 日,应急管理部召开安评机构执业行为专项整治视频会议,动员部署在全国围绕安评机构、生产经营单位、监管部门等 3 个层面,开展安评领域突出问题专项整治。会议称要坚决整治评价人员出租出借资格证书,评价机构出具虚假报告,企业以虚假报告骗取许可或达标等行为,把「整治一批、震慑一批、吊销一批、提升一批」作为专项整治硬性指标,研究制定切断安评等中介机构与企业违法利益关联的治本举措。

安评即安全评价,意在查找、分析和预测建设项目、工业园区、生产经营活动等存在的危险有害因素及可能导致的危险、危害后果等,提出合理、可行的安全对策、措施。《安全生产法》规定,矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目,应当按照国家有关规定进行安全评价。《安全生产许可证条例》更是将安全评价列为了矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业取得安全生产许可证的前置条件之一,未取得该证的,不得从事生产活动。

多位行业人士告诉财新,安评由企业自行委托具备资质的机构进行,根据阶段不同可分为安全预评价、验收评价和现状评价。目前国内的安评以符合性评价为主,即把评价对象与现行法律法规、标准规范进行对比,判断其是否符合规定。因此,到现场踏勘是保障安评质量的基本要求。在法定评价中若发现不符合规定的,企业必须整改,之后经专家评审通过,才能作出最终评价结论。由此,安评也被视为安全生产活动的重要关口。同时安评机构不仅是市场服务型企业,还承担为政府和社会提供信用担保的职能,其渎职行为隐藏着巨大的间接风险。

近年来的多起事故中都有安评失守的原因。在 2015 年天津港「8・12」特别重大火灾爆炸事故中,就发现涉事企业的安全预评价、验收评价两份报告弄虚作假,多名安评人员被判刑。2019 年发生的银漫矿业「2・23」井下车辆伤害重大事故造成了 22 人死亡、28 人受伤,后来事故调查组点名两家安评机构,指它们未能发现重大隐患是导致事故的间接原因,两家安评机构及六名责任人被给予行政处罚。同年的江苏响水天嘉宜化工厂「3・21」爆炸事故中,为涉事企业做安评的机构被指有安全条件检查不全面、不深入,评价报告与实际情况严重不符,事故隐患整改确认表未签字确认等情况,该机构自董事长以下共有 9 人被以提供虚假证明文件罪追究刑责。

目前,由国家监管部门发起的专项整治正试图重塑行业风气。而此前已生效的《刑法修正案(十一)》和最新修正、即将于 2021 年 9 月 1 日施行的《安全生产法》又加大了对安评乱象的处罚力度。当前这个行业究竟有哪些问题?乱象又从何处来呢?

追查造假关系链条

宁夏智诚安评造假曝光源于一次意外发现。南京市应急管理局执法人员介绍,2021 年 3 月他们在对两家医药企业进行危化品检查时,发现现场有明显隐患。企业称做过安评,执法人员调阅材料后才发现出具这两份报告的安评机构与企业委托方并不是同一家公司,安评报告上所列的项目组成员没有到现场。两家医药企业受托方均是没有安评资质的南京豪鼎科技有限公司(下称「南京豪鼎」),报告实际由内蒙古信如安全技术有限公司(下称「内蒙古信如」)和宁夏智诚出具,这属于典型的安评违法行为。

不同省份的三家公司如何卷入同一事件?执法人员介绍,这与南京豪鼎的业务员黄开明有关。黄开明在南京当地人脉广泛,但其所在公司又不具备安评资质,要从事评价业务只能向有资质的机构「借用」,「就等于买章,自己找人到现场走个流程,写个报告,然后谁有章就借用谁的章」。以宁夏智诚为例,黄开明与该公司在江苏的原省级经理申陆达成合作,由黄开明自己或委派他人到企业踏勘,然后编写报告,再由申陆将报告交由宁夏智诚内审并盖章,这些报告所列的安评人员均系冒用注册在宁夏智诚名下的安评师。

宁夏智诚落款为 2021 年 4 月 28 日的情况说明披露,该公司自 2019 年下半年进入江苏市场,至 2021 年 2 月注销安评资质,共在南京市承揽了 71 个项目,其中第一任省级经理申陆承揽了 31 个项目。申陆自 2018 年 6 月起任宁夏智诚江苏省负责人,2020 年 6 月因账目问题被公司开除。上述医药企业的安评报告确系宁夏智诚编制,且未派安评人员现场踏勘;其余项目则由公司授权给业务员开展评价,同样未派项目组成员或负责人到现场。目前该公司已退出南京市场。财新获悉,宁夏智诚曾出具多份说明但内容有所反复,这份说明系该公司评价师和副总经理的虚假陈述被发现后重新出具的。

内蒙古信如也和申陆有关,申陆曾出现在内蒙古信如提供的项目统计材料中,其身份是业务经理。黄开明告诉财新,南京豪鼎属于安全咨询企业,确实没有安评资质,每次借用申陆协调的宁夏智诚、内蒙古信如资质,每份需要支付 5000 元,而每次安评合同总额在 2.5 万元至 3.5 万元之间。不过他称自己与申陆只见过一次,评价项目也做得少。他承认这事做错了,愿意接受处罚。经行业媒体曝光后,其名声受到影响,已经做不下去了。

一位曾受雇于黄开明实际编写报告的人称,其在企业收集到资料后,就花了十几分钟在厂区绕了一圈,参与编写了安评报告的部分章节,获得 5000 元报酬。

执法人员还介绍,内蒙古信如江苏分公司负责人李翔经手的安评报告也被发现评价人员未到现场;该报告盖的公章,经鉴定与申陆经手内蒙古信如报告所盖公章,以及总公司提供的同期样本印文均不一致。另外在其他企业还发现了盖有「内蒙古信如安全技术有限公司报告专用章(6)」的安评报告。财新获悉,对这几枚公章情况,内蒙古信如说法不一。如李翔曾提供证明称前述报告专业章(6)系真章,但时任公司法定代表人却称公司没刻过该章。目前南京市应急管理局已将涉嫌伪造公章的部分移交公安部门。申陆一直拒绝到南京接受问询,部分情况仍有待查清。

内蒙古信如在全国范围内登记有 10 家分支机构,2021 年 4 月投资人发生变更,原有股东全部退出,新增了两名投资人。该公司现任法定代表人李钢告诉财新,此前他并不知晓该公司涉嫌安评造假,不然不会接手公司,目前他要求原法定代表人周洋等人把分公司注销,「公章使用问题,也只是他们知道」,接手后全部都要换成新的。周洋未接受财新采访。

执法人员还告诉财新,深入调查还发现了内蒙古兴安泰安全科技有限公司(下称「内蒙古兴安泰」)也有上述类似行为,而内蒙古兴安泰在整治前已注销安评资质。2021 年 6 月 11 日,南京市应急管理局对内蒙古兴安泰的多家分公司进行执法检查,财新随队采访。内蒙古兴安泰溧水分公司提供的材料证实,其与总公司类似承包关系,在缴纳了 5 万元保证金后,获得了一枚内蒙古兴安泰的报告专用章,要求仅用于工贸企业,第一年每季度还要缴纳 2 万元管理费,双方合作自 2020 年 7 月底至年底结束,共合作了 17 家企业。

在陕西省也发现了内蒙古兴安泰安评造假的问题。2021 年 5 月中旬,国务院安委办暗查暗访组在陕西抽查粉尘涉爆和铝加工(深井铸造)专项整治情况时,点名批评了三家安评机构,其中就有内蒙古兴安泰。其被指为陕西宝莱家人造板有限公司编制的《人造板加工项目粉尘爆炸风险专项评估报告》弄虚作假。该报告认定「该项目不存在重大生产安全事故隐患」,但现场检查却发现,该企业存在多项粉尘涉爆的重大隐患,其结论定性严重偏离客观实际。

工商资料显示,内蒙古兴安泰的经营范围是安全技术咨询和信息咨询服务,在全国有 48 家分公司。据信用中国数据显示,2020 年 10 月以来,内蒙古兴安泰因安全评价问题三次受到行政处罚。江苏省泰州市高港区应急管理局称,内蒙古兴安泰的安全评价项目组组长及负责勘验人员未到现场实际地点开展工作,安全评价报告存在法规标准引用错误、关键危险有害因素漏项、重大危险源辨识错误等与存在问题严重不符等重大疏漏,但尚未造成重大损失。

内蒙古兴安泰的大股东周孟刚回应财新称,该公司已配合江苏南京和陕西的政府部门进行调查,具体情况不便透露。他表示,2020 年 12 月应急管理部发布《关于进一步强化过程监管提升安全评价技术服务质量的意见(征求意见稿)》(下称「提升安评质量征求意见稿」)后,该公司就申请注销了安评资质。

「市场业务不好做,我们就不想做了。国家当时出了征求意见,严格按照 1 号令和征求意见来执行,我们认为公司也不具备条件,就把资质取消掉了。」周孟刚说。

乱象从何而来?

上述提到的 1 号令是指 2019 年 5 月 1 日生效施行的《安全评价检测检验机构管理办法》,这是应急管理部成立后发布的第一个部令(下称「应急管理部 1 号令」)。其响应「放管服」的要求,取消了原规定里甲级资质全国从业、乙级资质省内从业的要求,放开了安评机构全国从业的限制,并将甲乙资质合并为一个证书,其审批权限统一到省级应急管理部门和煤监部门;同时还要求强化事中事后监管,比如实施「双随机、一公开」监管等。

应急管理部 1 号令明确了安评行业的准入门槛:固定资产不少于 800 万元,工作场所面积不少于 1000 平方米,专职安全评价师配置不少于 25 人。同时按其申请业务范围的多少,每增加一个业务范围,按专业配比增加 5 名专职安全评价师。当时应急管理部在解读中称,这是根据「既满足安全生产现实需要,又鼓励机构综合发展、做大做强的原则」考虑的。上述资质申请条件较此前大幅提高,以固定资产为例,此前甲级要求门槛是 400 万元,乙级资质 200 万元。

多位人士告诉财新,之后安评行业迎来变革,不少原乙级资质机构因达不到准入条件而失去入场券,获得资本投入的机构则大肆扩张,以开分公司的形式在各省份拓展业务。由于分公司没有资质和硬件要求,其形式上使用总公司的资质和安评师,运营成本极低,几个人就能开一个分公司,这使得他们能以低价抢占外地市场,「当时想的是市场公平竞争后,质量就上来了。但结果质量没上来,价格下去了,价格下去后质量就更低了,成了一种劣币驱逐良币的恶性竞争」。

同时,一些原乙级资质机构退出后的人员,开始与有资质安评机构的分公司合作,承担实际评价工作。但这种模式过程控制管理不严,往往伴随着冒用评价师资质、实际到场的人能力有限等隐患风险。财新调查发现,内蒙古信如、内蒙古兴安泰获得投资,转向开拓省外市场就有类似情形,且两家公司出具的安评报告都被发现盖有「报告专用章」,其中内蒙古兴安泰有编号到「26」的「报告专用章」。

关于冒用身份,内蒙古兴安泰原法定代表人赵利刚有切身体会。财新在调查中发现,内蒙古兴安泰的安评报告所附资质证书的法定代表人仍是赵利刚的名字,其中多份报告的过程控制负责人署名也是他,但签名字迹又各不相同。他本人解释说,自己是「老兴安泰」的人,2019 年公司卖给周孟刚等人后他就退出了,并要求变更了法定代表人,「但安评资质未按应急管理部 1 号令在一个月内变更,属于公司新负责人违规」。

在赵利刚看来,安评是一个法律关系非常重的特殊行业,用上述开分公司的方式追求盈利后患无穷,「我给他们说过,你到最后肯定得不偿失」。他透露,自己在内蒙古就看到过冒用他身份签字的情况,「我都跟当地应急管理局发报告,叫市局不要受理,可能卡得住,但到了外省的时候卡不住。」赵利刚认为,跨省从业的机构出现乱象,与监管不到位有关。

多位地方应急系统人士分析说,提高准入门槛、放开地域从业限制,产生了「要求太高、落地太浅」的结果,其原因一是缺乏对安评机构分公司的规范,二是日常监管不到位,比如法定评价报告按规定都要备案审查,但日常以形式审查为主,只要报告结论没有安全隐患就行。此外,部分经营企业并没有认识到安评的作用,仅是追求有一份报告即可。

行业人士认为,安评机构属于受委托乙方,受制于甲方企业,难以做到客观公正,花钱「保过」的现象十分常见。首先,钱是企业出的,其自身通常不会严格要求,因为越严对企业越不利。其次,评价费用一般提交报告后支付,如果不通过安评机构极有可能拿不到钱,基本都是「得过且过」。财新调查中,还看到有报告隐患项写明了「未整改」,已建成厂房的「三同时」都没做,但结论却是在落实整改建议后安全风险可以接受,「符合安全生产条件」。这种折中的写法在业内被认为是规避风险的一种方式。

湖南一位城镇燃气企业的安全管理人员告诉财新,他们每三年一次的安评基本都是花钱买报告,大部分是看资料,现场也不去,他们提的要求、安评机构都会答应。

安评的作用是帮企业发现隐患,但真检查出问题却有现实困难。赵利刚举例说,「一些检查中,上千平方米的厂房生产风车叶子,打磨出来后是爆炸性粉尘环境,根本不可能达到很好的除尘效果。但是全部要改成防爆的,没有那个时间,改防爆设施、供电线路等跟重建厂房一样」。

一些安评机构则热衷于以非法定的评价项目打擦边球。周孟刚在回复财新有关内蒙古兴安泰安评问题时就说,该公司不做行政许可内的项目。「打个比方,化工、矿山有强制性的要求,工贸类的八大行业本身没有资质就可以做,企业可以自己做,那么这一块就不存在违规。」在采访中他强调,非行政许可类的安评是一种安全咨询服务,要求安评机构遵守应急管理部 1 号令规定的制度、程序是一种苛求。

工贸行业是指冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸行业,这些行业不在应急管理部 1 号令附件 1 所列法定安评服务范围内。

财新注意到,现行有效的原国家安监总局 36 号令《建设项目安全设施「三同时」监督管理办法》,对建设项目的安全预评价、验收评价的适用范围有延伸条款,其规定使用危化品从事生产并且使用量达到规定数量的化工建设项目应当做前述两项安评,且还应符合危化品建设项目规定。后者在国务院 591 号令《危险化学品安全管理条例》明确要做安全评价。国务院 591 号令还规定,相关化工企业应当委托具备国家规定资质条件的机构,对本企业的安全生产条件每 3 年进行一次安全评价。不过对这些企业的安评程序、规范不在应急管理部 1 号令的法定范围。

安评机构为无需做法定评价的企业出具安评报告时,因违规操作出现乱象导致隐患,一些受访者的建议是由企业自行维权,可以走民事诉讼的路径。或者发生事故后,因造成严重危害后果,倒查发现其报告造假可以追究刑责。但对地方应急管理局而言,事中事后监管面临「于法无据」的困境,比如应急管理部 1 号令以外的安评,尽管一部分评价有法律监管依据,但对从事这类评价的机构资质、过程控制和程序,能否适用应急管理部 1 号令进行要求,并不明确。

南京市应急管理局执法人员告诉财新,该局对内蒙古兴安泰等涉及工贸行业的安评乱象仍在调查,在应急管理部 1 号令以及上位法未明确的情况下,他们准备援引《南京市安全生产条例》进行应对。作为地方法规,该条例规定了安评等中介服务机构应当具有法律、行政法规规定的资质,依法开展工作并对其提供的服务承担责任,且不得有「违法转让、转包」承接项目、违反安评程序、出具虚假或失实报告等,违反可处 2 万以上 20 万元以下罚款,逾期未改正的,可提请有关部门吊销其相应资质。

行业整顿进行中

一场行业整顿风暴发酵近半年后,在 2021 年夏天刮向全国。财新梳理发现,自 2021 年 1 月初开始,应急管理部相关负责人在多个场合提及安评相关事宜。3 月 8 日,该部党委书记黄明在一次会议上明确表示要「铁腕治理安评机构造假问题」。同月 26 日,国家矿山安全监察局副局长张昕直言,一些安全评价机构避重就轻,对重大安全问题避而不提,甚至「捂盖子」、作伪装,明知生产系统、主要设施设备与设计不符,仍然出具虚假报告。4 月 6 日、26 日,应急管理部举行的两次部党委会议都表态要治理安评机构造假。

财新了解到,应急管理部在 5 月 15 日印发了安评机构专项整治方案,从机构、企业、监管三个层面列出了整治清单,并列出时间表:5 月至 6 月自查自改,7 月至 9 月集中检查,10 月督导互查,11 月验收评估,12 月总结提升。方案提出还要从体制、机制、法制层面研究改革方案,对接《安全生产法》修正案、《刑法修正案(十一)》,适时启动修改应急管理部 1 号令。

应急管理部在新闻稿中称,有关部门通过前期调研发现,安评机构造假问题突出体现在「两虚假」(机构弄虚作假、生产经营单位以虚假报告获取相关许可)「两出借」(安评机构出租出借资质、评价人员出租出借资格证书)两个方面。聚焦这两方面是专项整治的核心内容。

来自地方应急系统的人士说,目前根据 1 号令对出租出借资质的处罚是警告和 1 万元以下罚款,逾期未整改或情节严重的最高才能处 3 万元罚款,而对评价人员证书出租出借的处罚则未明确。「罚款通常 1 万元以下,而且一个连贯行为只能罚一次,违法成本非常低。」值得注意的是,将于 9 月 1 日起施行的新《安全生产法》增加了出租出借行为的罚则,可以吊销资质和实行职业禁入,但该法「不能溯及既往」。

因此,针对「两虚假」,特别是虚假报告的治理被视为现行规定下的一个突破口。应急管理部 1 号令规定安评报告内容与当时实际情况严重不符,报告结论定性严重偏离客观实际,即为虚假报告。安评机构出具虚假证明的可以吊销资质,向社会公告、禁止从业、纳入不良记录黑名单等。为解决虚假报告认定问题,此次专项方案以附件的形式明列了 12 种虚假安评报告认定情形。类似的条款在 2020 年 12 月「提升安评质量征求意见稿」中也有涉及,内蒙古兴安泰即是在看到这一趋势后才决定注销资质。

2021 年 3 月 1 日起施行的《刑法修正案(十一)》还将安评造假入刑。修改后的《刑法》第 229 条提供虚假证明文件罪规定,承担安全评价等职责的中介组织人员故意提供虚假证明文件,情节严重的可判处五年以下有期徒刑或拘役,并处罚金;在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价等证明文件,致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的,可升档判处五年以上十年以下刑期。

一位地方应急系统人士告诉财新,要达到刑法入罪标准,安评报告不能仅有行政认定的虚假,也不能只有隐患,还要有达到入罪标准的现实危险,目前还未见有这类案例。

「安全评价的水平无论高低,对企业能否保证安全并不是决定性的;毕竟,企业始终是安全生产的责任主体。作为第三方机构出具的安评报告,只能作为企业安全生产管理的一个参考。」曾在多家企业从事安全生产管理工作的安评师王志勇告诉财新,《刑法修正案(十一)》作为社会治理的终极威慑手段,有必要但要慎用,而且不能代替日常的行政监管和执法。求解安评乱象仍要想办法深挖机构、企业和监管部门之间根深蒂固的利益关联,特别是其中甲乙方关系带来的影响,确保安全评价能客观反映企业的安全生产现状和水平。

在辽宁工程技术大学教授、辽宁省安全生产专家朱宝岩看来,现在的问题是,个别企业缺乏提高安全水平的自觉意识,安评的本质作用被异化,变成为取得安全生产许可证而蒙混过关,被评企业的买方地位极有可能对评价机构形成利益胁迫而导致评价机构放水。「这种问题我们是无法用行政手段去切断。」他认为,仅仅在形式上检查评价机构的资质是不够的,改善安评行业现状是一个系统性问题,既要将评价机构作为企业,促进其履行法定安全责任,同时还要促进被评估的企业履行其法定安全生产责任,让企业形成对法治的敬畏,对规范的自觉遵循,使安全利益目标与企业经济利益目标实现有效统一,从而让企业去约束和考核安评机构的作用和效果,避免鱼目混珠,才是真正的发展方向。

财新从应急管理部获悉,专项整治方案提出了具体举措,比如,安评机构出具虚假报告的,依法吊销其资质证书并向社会公开,意味着一旦造假将名誉扫地;相关生产经营单位利用虚假报告取得安全生产相关许可、验收、备案的,要对涉事生产经营单位依法依规实施处罚,意味着「引导」安评机构出具虚假报告的企业再不能「独善其身」;对外省份注册的安评机构出具虚假报告的,省级监管部门要将查核情况和有关证据材料移送机构注册地省级监管部门,接受移送的省级监管部门要依法依规处理,并将处罚情况及时反馈,意味着「异地造假」也将一查到底。

专项整治方案在监管层面还要求强化事中事后监管,排查省级监管部门是否将其认可的安评机构纳入年度安全生产监督检查计划,并按照国务院「双随机、一公开」有关规定实施监督检查,监督检查数量满足确保每三年至少覆盖一次的序时进度。此外,专项整治期间,应急管理部将采取「明察暗访」等方式,对各地开展专项整治情况、安评机构从业情况等进行随机抽查,对发现的问题将督促各地依法依规严肃处理并公开通报

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

Project Che

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时代的水流漫过了每一只筏子,浸湿了我们的脚,而大雨迟早要来。

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所有火中取栗、蹈火赴汤和洞若观火的报道,都是易燃品。