金融机构「生前遗嘱」扩围

制定恢复和处置计划,可以压实机构主体责任和股东责任,防止过度依赖公共救助带来的道德风险,但实践中还面临一些难题和挑战

基于国际规则和中国已有案例经验,中国版金融机构「生前遗嘱」(Living Wills)制度出炉,指导机构预先筹划重大风险情况下的应对措施,强调自救为本,防止过度依赖公共救助。

近日,银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》(下称《办法》),要求银行保险机构制定两份计划:恢复计划和处置计划。

其中,恢复计划是指银行保险机构预先「制定」,并经银保监会及其派出机构「认可」的应对方案,在风险情形发生时,通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺,恢复持续经营能力。该计划由机构设定触发指标(例如资本、流动性)和触发机制,视情况启动;每年 8 月底前完成年度更新。

处置计划是指银行保险机构预先「建议」,并经银保监会及其派出机构「审定」的应对方案,在恢复计划不能有效化解风险,或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时实施。需要启动处置计划时,应按照法定权限与风险处置职责,由银保监会及其派出机构会同有关部门应对处置;处置计划至少每两年更新一次。

按照《办法》要求,有三类机构需要制定相关计划:一是按照并表口径上一年末(境内外)调整后表内外资产达到 3000 亿元人民币(含等值外币)及以上的商业银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司;二是按照并表口径上一年末(境内外)表内资产达到 2000 亿元人民币(含等值外币)及以上的保险集团(控股)公司和保险公司;三是虽不符合上述条件,但基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素,经银保监会及其派出机构指定的其他银行保险机构。

此前,只有少数中国金融机构在监管部门指导下,制定了「生前遗嘱」。

银保监会相关部门负责人表示,制定《办法》主要有两方面原因:一是为了补齐监管制度短板;二是为了强化金融机构审慎经营,落实机构的主体责任和股东责任,将风险关口前移。

「这个办法主要是让机构未雨绸缪。从全国范围讲,雨点已经不小了,但还没有倾盆大雨。点状的风险有,但没有连成线、组成面。」中国财政学会政府与社会融资专委会副主任委员、央行金融稳定局原副局长安起雷向财新表示,《办法》出台的时机较好,向金融机构发出预警和提示信号。

中国社科院保险与社会保障研究室副主任王向楠认为,设立「生前遗嘱」,一是银行保险机构能够更早发现问题、避免问题,更从容有序地自我解决问题;二是解决问题的方式会更多元;三是在监管部门介入处置风险时,这些公司可以按照「生前遗嘱」的内容予以配合,双方能够更好地达成默契。

前述银保监会相关部门负责人表示,《办法》强调「自救为本」;严格限制公共救助是国际金融监管的普遍性要求,以防范道德风险。

安起雷指出,近些年在处置诸如包商银行、锦州银行、恒丰银行、安邦集团等风险机构时,都有公共救助介入。实际上,不管是国际惯例还是国内监管部门,都不希望机构一出问题,外部力量立即介入处置,应该先保留机构生存权,让其进行自我恢复。

「有的机构只是因外部环境、宏观政策突变或高管被查,出现了临时流动性风险,并不是资产投向出了多大问题。这种情况下,给机构一些时间,它们自己可以缓过来。」安起雷说。

央行金融稳定局局长孙天琦 2021 年 4 月撰文指出,在历次风险处置中,经国务院批准,人民银行通过发放再贷款防范化解了金融风险,但有关机制还需进一步完善。例如,应严格限定央行资金的使用条件,提高对风险性质判断的准确性,究竟是流动性风险还是破产性风险。央行原则上只应向不存在破产性风险的机构提供流动性支持,不应向资不抵债机构发放再贷款。此前在各类投资者保护制度尚未建立的情况下,人民银行被动发放再贷款,最终公共资金受到损失,金融机构和地方政府屡有博弈。

目前,中国已经建立了保护金融消费者的金融公共安全网。存款保险制度自 2015 年施行以来,给予了存款人保护。2008 年建立的保险保障基金制度更加细化,全面地保障了保单持有人的合法权益。

「银保监会将与人民银行、存款保险机构等共享恢复和处置计划,协调各方面提供支持和保障。」前述银保监会相关部门负责人称。

对于「生前遗嘱」的制定进展,多位业内人士告诉财新,各地对制定计划的时间点要求不同,有的要求 2021 年制定出来,有的要求 2022 年制定出来。应警惕一些机构将其虚化成「为完成任务」而设立的「花架子」,或者将计划的起草完全交给外部咨询机构「一托了事」,制定完成后就束之高阁,成为一纸空文。

适用机构扩围

国际上,金融机构制定「生前遗嘱」始于 2008 年全球金融危机之后,主要针对「大而不能倒」的机构。

巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中将清晰的危机管理、恢复和处置框架作为有效银行监管的前提条件;金融稳定理事会(FSB)在《金融机构有效处置核心要素》中明确规定了恢复和处置计划的原则与具体要素。美欧等主要经济体,均制定了恢复和处置计划的监管指引。

中国此前已有少量机构先行「试水」。2011 年以来,金融监管部门指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行、平安集团制定并更新恢复和处置计划,并对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。

一位从事过相关工作的机构人士告诉财新,让大行制定「生前遗嘱」主要是为了与国际接轨,防止风险外溢。例如,中国银行、工商银行、农业银行、建设银行近年入选全球系统重要性银行,这四家银行按照 FSB 要求,须定期提交、更新恢复和处置计划。

让信托公司和民营银行先行制定此类计划,或是出于防范大股东风险的考虑。国家金融与发展实验室副主任曾刚表示,虽然这些机构并不具备系统重要性,但如果股东对规模扩张的诉求较强,可能会导致经营策略相对激进,通过制定相关计划,可以对大股东行为产生一定约束。

在部分机构经验的基础上,此番银保监会出台《办法》,以资产规模划定适用机构,且预留了监管部门可以另行指定的「口子」。前述银保监会相关部门负责人称,「大而不能倒」和「小而容易倒」都是恢复和处置计划需应对的痛点。

银行的门槛是「调整后表内外资产」达到 3000 亿元及以上。一位银行业资深研究人士估测,中国国内至少有 70 家以上银行需要制定该计划。除了个别农商行,A 股上市银行均达到了门槛。

值得关注的是,上述表内外资产和平时外界熟悉的资产规模采用的是不同口径。财新查阅 A 股上市银行年报发现,多数银行会单独披露「调整后表内外资产余额」,该数值通常比资产规模大,例如工行 2020 年末调整后表内外资产余额为 35 万亿元、资产规模为 33 万亿元。

保险集团和保险公司设立「生前遗嘱」的门槛为,并表后的表内资产达到 2000 亿元及以上。据王向楠统计,以 2020 年末数据为基准,中国有近 20 家保险集团/公司需要制定此计划:包括 11 家保险集团(未注销的安邦集团除外)及旗下的产、寿险公司,以及新华人寿、富德生命人寿、前海人寿、中邮人寿、恒大人寿、友邦保险、建信人寿和工银安盛人寿。另外,百年人寿在 2020 年末的资产超过 1890 亿元,以目前的资产规模大概率将被纳入。

前述银保监会相关负责人介绍,监管部门还将分步、分批、分期地明确应制定恢复和处置计划的中小机构,酌情给予一定的宽限期。中小机构还可以适当简化恢复和处置计划的具体要素,适当延长更新频率。

对于适用机构扩围,前述银行业资深研究人士表示,主要是考虑部分中型机构的粗放经营,同样会给金融市场带来巨大冲击,如最近破产的包商银行,净资产达到 −2000 亿元,给债权人、交易对手、公众都带来巨大影响。

此外,还有一些机构需要参照执行《办法》,主要包括信托公司、财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、金融资产投资公司、银行理财子公司、保险资产管理公司等。

有业内人士坦言,中小机构的专业人才较匮乏,「估计自己还写不了,要找外部咨询公司或行业专家写」。

两份计划

「生前遗嘱」包括两份计划——恢复计划和处置计划,内容各有侧重。

毕马威中国风险管理主管合伙人曹劲表示,恢复计划是关于金融机构在危机情景中如何自救;而处置计划解决的是如果金融机构依靠恢复计划无法自救,必须依靠外力救助时,该如何有序处置。

根据银保监会的「恢复计划示例(商业银行版)」(下称「示例」),恢复计划一般包括概要、恢复计划与治理架构、识别、触发机制、恢复措施、压力测试、沟通策略、执行障碍与改进八大部分。其中,比较重要的是识别、恢复措施、触发机制和压力测试。

「识别」是指识别银行的关键功能、关键共享服务、核心业务条线和重要实体等。根据示例,银行的关键功能是提供给第三方关键业务或产品等金融服务,当这些金融服务出现突发中断时将带来严重影响,可能引发市场风险传染或恐慌,主要包括存款、贷款、支付清算托管与结算、同业融资和资本市场与投资活动;关键共享服务是由机构内部或外包提供,用于实现关键功能的服务,并由多个法律实体或业务条线共享,包括资产负债管理、风险管理、交易及资产管理、信息技术等;而核心业务条线和重要实体的识别,需要银行根据自身资产、负债、收入、利润、风险资产加权占比等因素综合考虑。

识别出恢复重点之后,银行需要制定相应的恢复措施,主要是恢复资本与流动性水平——一家银行濒临破产的原因一般为资本不足或流动性不充分。

曹劲进一步解释,恢复措施分为资本恢复措施和流动性恢复措施。其中,资本恢复措施包括调整资产规模或结构、压缩经营成本、减少股利分配、普通股融资、发行资本补充债券等;流动性恢复措施包括短期融资、出售债券、资产证券化等。

值得注意的是,除了要提出具体的恢复措施,银行还需要对每一项恢复措施进行分析,包括每一项恢复措施实施后对机构资本、流动性、净利润方面的影响,具体的执行时间、可行性分析等。

「每种选项下,银行都要分析,有多大的空间采取这些措施,以提高资本充足率实现恢复计划的目标。同时,需考虑宏观市场情况的影响,例如若整个银行业都受波及,市场融资成本就会上升;还有些措施可能涉及审批,这些因素都需要考虑进去。」曹劲表示。

那么,这些恢复措施何时启动?这就涉及触发机制和压力测试。

根据银保监会的示例,银行要确定恢复计划的触发指标,包括资本和流动性两方面的指标,并要为触发指标设定阈值和监控频率,用于监控机构风险和运营情况,识别是否需要进入恢复阶段。而压力测试则需要机构设置压力情景,例如宏观经济衰退、金融市场资产价格下跌、自身遭遇重大信贷损失等,测试其资本和流动性水平的变化情况。机构应结合压力测试结果,说明触发指标、阈值设置的有效性。

相较于恢复计划,处置计划更为复杂。恢复计划由银行制定并实施,但是处置计划则是由银行预先建议并报监管部门审定、由外部机构启动实施。在美国,这种外部机构一般是资产管理机构等商业化的机构,在中国则是监管部门。

根据银保监会发布的「处置计划建议示例(商业银行版)」,处置计划的框架跟恢复计划大体一致,主要区别在于处置计划要求列出处置计划所需数据以及处置计划如何实施。

处置计划所需数据包括资产质量、股东股权及关联交易、内部交易情况、表外业务等七方面内容。

一位参与过金融机构「生前遗嘱」制定的机构人士表示,处置计划中信息和数据的报送与更新,是为了方便监管部门跟踪、监测机构的经营情况。「如果没有预案或规划,监管部门介入后也是两眼一抹黑,无从下手。」

在处置计划实施中,可参考的处置工具包括机构自救、股东注资、引入战投、处置不良资产、处置非核心业务、接管、收购承接、建立过桥机构、转移不良资产或其他资产至资产管理公司、行业保障基金救助、暂时国有化(政府注资)、财务重组、兼并重组、撤销关闭、破产清算等。

保险公司「生前遗嘱」的模板框架与银行的基本一致,但细节要求有些差异。在具体的恢复措施方面,除了如降低、限制或延期支付人员薪酬,减少股利分配,压缩经营成本等,保险业独有的措施包括:停止部分或全部新业务、调整投资形式或比例、转让保险业务或办理分出业务等。处置计划所需数据方面,保险公司需要提供:关键财务信息、保险资产质量、股东股权及关联交易情况、内部财务关联性、外部关联性、保险业务和客户相关情况、管理信息系统。

自救为本

近几年对市场影响较大的几家问题机构的风险处置中,都有公共资金的身影,有的还起到主要作用。在处置风险的同时,存在一些道德风险,即短期利益归了大股东,长期风险却由公众埋单。

正因如此,《办法》强调,处置计划实施过程中,在资金使用上,应以使用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自救为原则。

「自救资金」包括机构的自有资金或资产变现,处置股东的股权(如以股抵债、核销股权、缩股、参与破产承担损失),资本工具减记或转股,非资本 TLAC 债务工具减记或转股,债权转为股权等;「注资资金」包括原有股东注资资金,第三方机构参与处置时投入的股权资金,引入战略投资资金等。

《办法》称,使用上述资金可能无法化解风险的,可以运用相应行业保障基金资金,提供流动性支持或救助。

例如,保险保障基金至今为止已动用过三次,包括接管新华人寿、中华联合保险和安邦保险集团。除了安邦保险集团还在处置过程中,保险保障基金在新华人寿、中华联合的份额都已实现溢价退出。

若上述措施均无法化解风险,根据《办法》,在可能引发区域性与系统性风险、危及金融体系稳定时,可运用地方政府所筹措资金、人民银行再贷款资金、存款保险基金资金或其他可以使用的资金;但是应明确说明使用这些资金应具备的条件,以防范道德风险。

「原则上,应该在恢复与处置计划的安排以及其他市场化手段都穷尽后,才能动用公共资金。」曾刚表示。

但对于地方政府资金、人民银行再贷款、存款保险资金的具体使用顺序,《办法》没有明确。前述资深银行研究专家分析,人民银行再贷款资金是央行履行其最后贷款人职责,理论上来说应该在最后;但是,这几年中国对问题银行的处置是「一行一策」,一家机构如果风险窟窿较大,各类资金可能一开始就一起进入了,而不是等一部分用光了,再启动下一个部分。

值得注意的是,银保监会要求处置计划明确各利益主体应承担的责任,包括董事会、高管层应承担的主体责任,股东如何落实救助责任;对于区域性金融机构,还应说明实施处置计划时,对地方政府作为股东及履行属地风险处置职责的建议。

曾刚认为,制定「生前遗嘱」是对具体机构提出要求,对其内部经营管理者、股东构建微观层面的约束,让其在风险暴露前制定好应对举措,进而提高单家机构的经营和风险管理水平,可以减少对金融公共安全网的侵蚀和对公共资金的消耗。包括存款保险基金在内的金融公共安全网,则从更宏观的国家层面出发,防止处置单家机构时产生风险外溢。

二者在实践中有密切联系。「恢复和处置计划制定、执行到位了,自然会减少对存款保险基金的使用。」曾刚称,存款保险基金具有较强的事前约束、防范金融机构风险的内在动力。

《办法》在第一章明确:银保监会及其派出机构,应当依法与人民银行、存款保险基金管理机构、证券监督管理部门、财政部门以及地方政府等,共享银行保险机构的恢复和处置计划。

实际上,2015 年存款保险制度推出以来,已经逐步发挥了早期纠正作用,不是单纯的「付款箱」:一是实行风险差别存款保险费率,用市场化手段促使银行审慎经营。二是通过机构评级、现场核查等方式加强风险监测,识别投保机构风险,促进风险早发现、早报告。三是对发现的风险问题开展早期纠正,推动地方政府、监管部门分别落实风险处置责任和监管责任;压实机构和股东责任,「一行一策」要求机构采取补充资本,控制资产增长。

据央行发布的《中国金融稳定报告(2020)》披露,在人民银行、监管部门和存款保险等各方推动下,截至 2019 年末,已对 503 家投保机构采取了早期纠正措施。其中,采取补充资本措施的 437 家,控制资产增长措施的 219 家,控制重大交易授信措施的 138 家,降低杠杆率措施的 41 家,已有 206 家投保机构风险初步化解。

不过,有业内人士指出,中国存款保险实体化运营不久,人手比较少。存款保险基金管理有限责任公司如何吸引和留住专业人才,打造一支专业队伍,还有挑战。此外,存款保险基金规模还较小,需要的积累时间较长(参见本刊 2019 年第 26 期封面报道《构筑金融安全网》之《中国版 FDIC 初探路》)。

实践难题

《办法》的出台,给金融机构制定「生前遗嘱」指出了方向;但在后续实施中,还面临一些问题和挑战。

首先是数据的获取与整合。曾刚称,恢复与处置计划中关键条线分析、内部依赖度分析均依赖于完整、精确的数据支持,对银行交易数据、风险数据、财务数据的维度、准确度和颗粒度提出了较高要求,部分数据治理较弱的银行估计会面临困难。

「像恢复计划中,要求机构开展压力测试,分析不同情景下资本和流动性水平变化,这需要机构做一些量化分析模型,做这类模型的前提是有效风险数据的提取和整合,但国内机构这方面的能力还比较弱。」曹劲举例称。

曹劲还表示,国内大部分机构对压力测试的重视程度不够,其原因,一是许多机构有「出了事找政府」的预期;二是机构的负责人比较忌讳「危机」「破产」这类词汇;三是中小机构没有这方面的专业人才。

第二个问题是法律框架不够完善。曾刚称,中国现阶段法律框架方面的部分限制,可能会影响处置选项的实施效果。例如贷款债权转让的限制,可能给银行资产出售和业务重组带来困难;又如国外银行普遍运用的裁员选项,使用时可能引发较多劳动争议、集体诉讼等。此外,对于跨境经营的银行,在进行处置时会涉及不同司法辖区的法律和监管要求,处置措施的实施难度会相应提高。

此外很关键的是,多位业内人士提到,由于国内金融机构的退出机制和规则尚不明确,机构制定「生前遗嘱」的内在动力不大。

最近 20 多年,中国仅有极少数金融机构破产。例如银行方面,上世纪 90 年代末海南发展银行破产;2010 年底,原银监会批准已停业多年的河北省肃宁县尚村农信社实施破产;2020 年 11 月 12 日,银保监会批准包商银行进入破产程序,2021 年 2 月 7 日,北京一中院裁定宣告包商银行破产。

尽管算是有了「前车之鉴」,但《商业银行破产风险处置条例》(下称《破产条例》)一直未出。

实际上,《破产条例》早在多年前已经开始酝酿。据《经济日报》2014 年报道,彼时《破产条例》初稿已上报:一是确立了行政与司法相结合的处置模式,由行政机构主导风险处置,法院主导司法清算;二是细化了接管和重组措施,增加了风险预防和公共救助等程序,建立风险处置联席会制度,加强部门间的沟通协调;三是确保与存款保险制度相衔接。

2017 年,《破产条例》列入原银监会当年立法计划,但至今尚未出台。安起雷认为,恢复与处置计划的制定,是为《破产条例》出台做前期准备。此外,据财新了解,被列入 2021 年全国人大常委会立法计划的《企业破产法》修改,很可能将金融机构破产纳入其中。

第三个问题是,金融机构面临持续更新计划的挑战。曾刚认为,恢复和处置计划持续更新的工作量较大,包括重新开展数据分析、选项测算和压力测试,如果银行面临较大机构调整,相关数据收集和分析模板都会进行相应调整,工作量更加显著。一般而言,每次进行更新均需要成立三到五个人的工作组来统筹组织,利用两到三个月来完成更新工作。这对于银行人员、系统均构成较大挑战。

此外,还要进一步强化《办法》实施的协同效应。银保监会法规部撰文指出了下一步方向:一是对于系统重要性金融机构,还要适用系统重要性金融机构特别处置机制的相关规则。未来,在国务院金融稳定发展委员会统一领导下,在人民银行的牵头指导下,明确危机管理小组的设置与运行规则,有效避免「大而不能倒」的道德风险。

二是对于区域性金融机构,要特别压实地方政府责任,既要基于其股东身份强化资本支持,又要夯实其对风险处置的属地责任。

三是对于设有境外分支机构的金融机构,要进一步完善与境外处置当局的沟通协同机制,以使恢复和处置计划在境内外得以合法有效实施

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

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