周小川谈如何设计数字税

找准数字经济带来的新问题,作为设计数字税的出发点,找到创新的思路

从互联网平台巨头崛起到全球范围内的迅速扩张,伴随着单边主义、保护主义抬头所引发的多边主义挑战;从 2008 年全球金融危机到全球突发的新冠肺炎疫情延宕至今,伴随着各国公共债务水平和财政赤字都大幅提高,各国更加关注税收收入和背后的公平性问题。这些矛盾交织,一个突出表现就是数字税。它成为 20 国集团(G20)要研究和协调各方的议题,也成为中国高层领导多次强调要研究的题目。

经合组织(OECD)最早研究引导数字税,其本意是解决经济数字化以后的税收挑战,以避免跨国公司利用低税率国家来避税、数字经济消费国为科技巨头贡献大量利润但消费地政府未能收到足够税收等问题。但在实际推进过程中,由于各国在数字经济发展上存在较大差异,科技巨头所在国和低税率国家反对,多边框架下达成共识难度极大,全球方案的达成时间一推再推,最新的时间表为 2021 年年中。

在多边数字税框架达成之前,由欧盟委员会在 2018 年 3 月提出构想的数字服务税,受到各国追捧,短短三年时间,已有 20 余个国家立法开征,大有席卷全球之势。

但是,这些国家单边征收数字服务税,引发了科技巨头所在国尤其是美国的强烈反弹。为阻止法国征收数字服务税,2019 年底美国不惜祭出关税大棒,对法国商品征收报复性关税。随着征收数字服务税的国家逐渐增多,关税大棒针对的范围也在不断扩大,还涵盖了印度、意大利、土耳其、奥地利、西班牙、英国等,并将尚未正式开征数字服务税的巴西、捷克等国列入关注名单。

「数字税议题涉及面、涉及利益甚广,议题很难收敛,须设法去伪存真,适当聚焦,创造性地找出解决思路。」中国金融学会会长、中国人民银行前行长周小川,是中国此前完善发展国际多边机制的重要参与者,近十几年来曾多次参加 G20 会议的相关议题。自 2020 年以来,他多次和财新记者谈到对数字税的一些思路和看法。

周小川认为,中国应从习近平主席所强调的人类命运共同体出发,坚持全球多边主义的立场,坚持以规则为基础的多边机制和全球秩序,防止贸易战、税收战等激化冲突的选择,不能走向互不合作甚至相互指责、推诿责任,因而破坏全球经济贸易的全球化的局面和进程,甚至制造新的矛盾。

这些议题也涉及新时代、新经济所带来的一些重要挑战。2020 年底以来,关于中国国内是否要征收数字税、如何征收的讨论日益升温。中国应该通过加强税收征管、完善现行税法,还是视同征收自然资源税一样开征新的数字服务税,各种思路不断碰撞。

周小川强调,应该厘清数字税所带来的议题,哪些是老议题、老难点,是用传统方式可以解决的,哪些才是真正涉及数字平台经济所引发的新问题,是真正的挑战与难点,防止过于发散的讨论模糊了关键议题,比如目前数字税争议涉及的跨境、避税、税收征管等问题,在传统税收理论和实践里就已存在。

他也提出,数据目前还不是生产要素,不能和资本、劳动力、土地等相比,不能按一种新的要素来征税甚至设计所得税,也不能简单把数据当作所谓负外部效应来征税。基于数字经济的特性,周小川认为,从收入和所得的角度对数字经济征税,仍是可行之法。

数字税最主要的难点,是要应对互联网平台新的运作模式,对传统税收公平竞争呈现出的挑战和不适应。设计数字税需要创新性解决问题,又不能失去基本的法理基础。互联网平台新模式确实使得确认所得归属难度增加,但还难言从根本上颠覆一个世纪以来的税收体系。周小川认为,从中国 40 年改革开放的税改经验中,也能找到一些分析问题和解决问题的视角。

对数字税收入在部分国家之间归属难的问题,周小川提出,可以参考分税制和大国财政的思路,考虑将数字税设计成一种全球性中央税,一定程度上应对全球公共性支出,避免重新分配税收可能带来的贸易冲突。

全球直面数字服务税

数字税是 G20 要讨论、协调的议题,国内也在研究、讨论,但起步相对较晚。你关注这个议题的角度是什么?想突出什么要点?

首先,G20 讨论的多数都是国际性的重要议题,也是需要进行国际协调且有一定协调难度的议题。中国当然需要就此进行研究并提出我们自己的看法和建议,把握好在这些国际性议题中的话语权。数字税就是最近的热点议题之一。数字服务有很不同的多种业务,需要征税这个共识是容易达成的,但是税收归谁才是真正的难点。过去都说税收是主权政策,所以各个主权国家好像都有权力自己定,但在全球化条件下,如果一国定得不合适,就容易引发摩擦和冲突。从出路上看,一是靠国际组织及其规则和协调,再就是相互之间有制衡,出了问题相互之间会报复、制裁,还可以把你踢出某个圈子,所以不要单纯地认为,税收是主权政策就可以任意去做。

第二,中国一直大力支持全球化,主张多边主义,主张以规则为基础的国际秩序,支持贸易投资自由化和便利化,反对单边主义和贸易保护主义。而数字税如果处理不好,很容易导致贸易战和保护主义行为。特朗普时期美国搞美国优先(American First),这种口号很容易传染,导致很多国际议题难以形成共识和找到出路,对此全球需要引以为戒。为此,中国的角色很重要。

第三,数字税涉及我们如何看待新业务模式、网络化新经济,希望可以也借着研究这个题目,梳理一下信息类科技巨头和互联网平台公司到底都提出了哪些新问题、新挑战?需要什么样的政策和协调?首先需要做出区分,某些涉及跨境、避税、税收制度或征管方面的争议并不是数字税特有的争议,而是过去传统税收理论和实践中就存在的争议。讨论的时候最好将这些题目与数字税区分开,以免议题发散和失去重点。数字税最主要的难点是要应对互联网平台的新模式。

第四,科技巨头和互联网平台公司都有承担纳税和负担政府公共支出的义务,需要尽量用好现有的税制和政策,包括抑制避税的政策,不必把所有问题都一定推倒重来。在此基础上,也有必要通过附加的制度调整来解决公平竞争和公平分享税收收入等方面的问题,这需要厘清现体制的形成、运作机制和存在的不足,区别哪些是老问题和伪问题,哪些是新问题和真问题,并据此有针对性地寻找出路。

OECD 较早开始对数字税的有关研究,有一些引导性的观点,但操作层面发达国家之间仍争执不下。你怎么看?

OECD 在税收问题研究上起步较早,研究报告多,当然其他一些国际机构也有这方面的有益研究。比如,全球金融危机以来,OECD 向 G20 首先提出了反 TH(避税天堂)的议题,随后是 BEPS(税基侵蚀和利润转移)规则,再后面又提交了银行应对外国人避税的 AEI 规则,即银行提供涉税银行账户信息的自动情报交换(Automatic Exchange of Information)。现在它们也在数字税上提出了有关分析和研究报告。

综合来看,OECD 提出了两个重要的原则:一是税收应该在价值产生地或者说价值创造地征收;二是消费的基础是客户,消费者客户基础也是价值发生和增加的一个重要来源。没有客户就没有消费,价值也没法体现,因此消费地(或市场国)应获得税收收入。这两个原则我觉得是对的,但是操作上问题比较多,也不好解决。

至于 OECD 对数字税的具体建议,我个人理解并简化描述为三点:一是按 BEPS 思路,主张在市场国设实体,并防止利用内部定价来避税;二是新设一种数字业务税,使市场国收到一部分服务商(即便未设立实体)的利润税;三是抑制各方过低设定公司所得税率来进行不当竞争,市场国和所在国其中一方如果税率过低,另一方可补征。其中第一条无大的争议,是广谱的,对互联网业务的针对性不强;第二条在原理、税基、税率上模糊,任意性大,可操作性差;第三条也是广谱的,针对性不强,还可能会使博弈演化,出现新的局面。总之,均不够理想,属于初级讨论。我们既要参考它的思路,又应该要超越它。

现在法国率先搞了数字服务税,很可能导致摩擦甚至相互报复,前景如何?

目前法国率先设计 3% 的数字服务税,实际上像是营业税体系中的税种,但这种数字服务税在原理上存在某些问题,税基和税率的确定也缺乏可信的根据。既不是按供应链环节征收的,也不是按销售量及其价格来征收,有一点类似于有任意性的关税,容易引起互相之间关税的冲突,比如导致美国进行贸易和关税报复,导致冲突升级。应该说 OECD 也不太赞成法国的数字服务税。

其实法国人自己也清楚,他们想的是在博弈中先出一个棋子,方便下一步在大家博弈时占据主动。法国人也不见得就认为数字服务税是理想的,这个税有可能未来不容易站得住脚。

数字经济的税收新挑战

数字税问题涉及面很广,涉及新业务模式、新税种、收入归属权,很容易各说各话。你认为应如何把握研究和讨论的要点?

首先,正如前面所说的,数字服务是应该征税的,对这个问题争议不大,因为数字经济和其他经济活动一样,只要有活动、有收入,就应该征税。公共财政是靠大家支撑的,大家都有义务承担并应体现公平负担。

其次,对数字业务征税,涉及公平竞争。相关税收制度如何设计,才能有利于公平竞争,比较复杂。对经济活动征税,需要有真实的成本、利润核算和可靠的会计。科技巨头有不同的类型,有的是在线电商,有的是搜索引擎,有的是社交网络,此外还有定向广告、数据出售、业务中介等,在纳税方面出现的问题也不太一样。也并不是说它们都在避税,应有针对性地找出要点加以讨论。

数字税真正的难点,我认为有两点:一是互联网平台跨地理界限,出现了新的业务模式、定价方式,想确定附加价值、增加值变得更加困难了,想确定生产方和消费方所处的位置及消费价值量也更加困难。比如,有一类数字平台主要或大量依靠广告收入,而广告收入不发生在消费所在地。又比如,平台通过免费业务获客,可能在第三种业务或股价中产生间接收入和利润,也不容易按价值创造地来核算。

二是根据现有税收制度,对数字经济还是可以收到公司所得税的,难点是这些税到底归谁。当前的全球财政、税收体系应对上出现困难,避税与反避税是个老问题,G20 已在改进规则,在很大程度上它不是数字业务特有的问题。在全球化深度发展之前,税收收入的跨境归属问题没那么突出,实践经验不多。但大国经济内,中央与地方、州与州、省与省之间如何分税,有不少实践经验和分析论证,是可以借鉴的。

此外,应争取提高站位,以体现推进多边主义、全球化,而不是阻碍全球化、阻碍多边主义,数字税的把握要防止摩擦与冲突的升级。

互联网平台崛起后,是否意味着过去的财务核算与税收体系已过时而面临淘汰?还是带来局部不适应可以修补?

毕竟公共财政与税收理论发展了这么多年,对于应对经济中的税收和公平竞争问题,还是打下了大量的基础,与财务核算和会计制度也有密切联系。所有的税收都是建立在真实经济活动及其会计核算基础之上。在传统公司税模式下,一家公司有产品或服务,通过销售获得收入(在销售过程中交增值税),先扣除成本,再支付要素报酬(支付给劳动者和资本),然后余下的是利润,缴纳利润税(公司所得税)。公司在利润税后向股东分红,这些分红也会纳入股东的个人收入并交个人所得税。如果有股权升值,套现应缴纳资本利得税(Capital gains tax)。整个过程都是建立在会计核算的基础之上。应该说,过去的公司税模式基本应付了传统经济中存在的税收和公平竞争的局面。实际上,大部分科技巨头和互联网平台公司都按此渠道正规纳税,各种该交的税其实也都在交,但这种传统模式与新业态也存在不合拍、不适应,所以需要修补。此外,人们认为纳税不足或纳税地不公平的现象应分类区别应对,需区别对待社交平台、搜索引擎、在线电商、定向广告、数据出售、业务中介等不同的业务及其财务问题。

你认为科技巨头或互联网平台大公司的新模式造成了哪些税收难点?

一些互联网平台的新模式,特别是定价模式,跟传统经济有很大区别,涉及税收需要关注三种情况,造成要么收税难,要么税收收入归属难。

第一种是扩流量、扩客户,收入主要靠广告,主要难点在于客户是这些广告价值产生的来源,但是客户所在地不易准确确定,有人主张用活跃客户量,但活跃度及在哪方面活跃差异大;有人主张用点击率,但许多广告无需点击就入目了。过去平面媒体、电视也靠广告,但方式、数量、金额特别是定向性都跟互联网平台不可比。过去跨境做广告的主要渠道是到客户所在的当地媒体上用当地语言去做广告,广告费基本交到了市场国。现在互联网平台轻易跨境覆盖,也都是多语言了,广告费基本交不到市场国所在地。

第二种是通过烧融资、给补贴以产品免费或低价来扩大客户,盈利主要靠客户与数据积累的未来价值。过去销售一项服务或产品,是按销售金额(销售价格乘以销售量)来交间接税,现在因为这些销售常常是免费的、含补贴的,或者是低价含补贴的,这样一来这种间接税就收不着了。应该注意到,销售金额不仅是间接税的基础,也是定量获知消费发生地的基础,难怪当前获知价值创造地有难度了。未来要盈利有两条出路,一是靠规模效应,如果能够赢者通吃,未来可以提价;二是扩大客户后,通过第三种业务来获利,也可以把客户资源出售给第三方,数据可以变现,包括整个公司都可以出售。先倾销再靠规模效应来盈利并不是全新的模式,过去个别行业(如集成电路)也有此做法,但互联网平台(特别是社交网络和搜索引擎)出现后则大行其道。业务运行中含着补贴(毕竟这些服务是有成本的),包括烧投资者的钱。从公平竞争原理上讲,在国际贸易中是极力限制补贴和倾销的,按照 WTO 规则,会采取反补贴(包括直接补贴和交叉补贴)、反倾销措施。国内的公平竞争也是同理的,但数字业务发展以来这种补贴新模式很风行,会对税收产生很大影响。

第三种是造概念、造声势,未来主要靠资本市场的运作、靠资产升值来挣钱。传统经济中股权投资者或内部持有人,主要靠提高销售净收入使 P/E 上升。公司股权价值或者股价的变动,根据过去的理论是以 P/E 为基础的,也就是股价和每股收益是大致成比例的。当然,这指的是预估未来的 P/E。也就是说,E(盈利)上升了,P(股价)也会上升,然后从分红和股价中获益。新模式是 P 与 E 脱钩,P 可以靠市场占有率等其他因素,获得收益的环节是市值上去以后出售股权。要想征税的话,只能在这一环节,目前与此相关的税种是资本利得税,但不完善。从全球来看,成熟度不高,各国做法也很不一样,值得加强研究。

总的来看,这种互联网平台的新模式部分改写了传统经济的征税模式。传统经济按照会计准则,通过销售体现供求关系,确定销售价格、通过投入产出和成本核算,计算出增加价值并对要素给予报酬,然后再对要素征税。在互联网平台新模式下,定价规则不再反映公平竞争、供求均衡和公允价值,也失去了价值创造地点的重要信息,难点就出现了。

最近有人提出数据是一种新的生产要素,那么是否应像其他生产要素一样,设计一个要素所得税税种?

把大数据及数字处理的资源当成生产要素,这个说法看似有新意,实际上是有问题的。目前看,数据还不是生产要素,不能和资本、劳动力、土地等相比,不能按一种新的要素来设计所得税,也不能把数据当作所谓负外部效应,类似污染、碳排放,用罚款对负外部效应征税。

应该说大数据和基于大数据的数据处理,实际上更加接近投入品。虽然说,这种投入品与原材料、零部件有些不同,大数据可能和其他因素结合起来呈现更关键的放大作用。细想一下,这类似于化工行业和生物行业里的催化剂和酶。催化剂和酶一旦投入,就和其他投入品之间产生作用并能放大生产,但催化剂和酶仍旧是作为投入品而不作为生产要素比较合适,而且也符合现有会计核算。

从公平的原则出发

过去的间接税比如增值税和销售税,可以做到在生产环节或者消费地征收;现在在互联网平台的新模式下做不到了,导致新的竞争与分配的不公平,那么是否要从设计新的营业税的角度来考虑数字税?

税收的基本原则,应该主要针对所得来征,而且应该要扣除正常成本,是对净所得征税。公司所得税、个人所得税以及现在一些国家的资本利得税都是按照净所得来征税的,但所得税作为直接税,比较复杂,避税办法也多,所以间接税选择在生产、销售环节把税给征了,但实际上还是由消费者从个人收入中最终承担,只不过征收环节前移到供应链和销售环节了,所以称之为「间接」税,税收收入实际上也归属于消费者个人所在地。

过去的跨境业务在涉税问题上,因主流是间接税,所以归属上没问题。增值税(VAT)在供应链条上逐级把该交的税都交了,出口全额退税,以零间接税在国际上竞争,进口国进口时再由海关代征增值税;个别国家实行的是销售税,也是出口免征销售税,进口品在消费地征收销售税,在国际竞争上也是公平的。销售税从税收理论上讲不如增值税先进,但比增值税简单一点,两者都不真正存在跨境的难点,销售税和增值税在国际上共存,也不存在实质性争议。这就把传统贸易的多数问题给解决了,且体现了由最终消费者间接承担税赋,收入归消费所在地。

此外,间接税还包括关税和消费税,消费税是针对负外部效应(如油、气)或者不鼓励消费的产品(如烟、酒)征收的。也有针对奢侈品的,名义上起收入分配调节作用。这两个税种有很多争议,但总体来讲,和数字经济、数字税的关系不是很大,到目前为止,都没有征收到数字平台公司和它们的产品上。

可以看出,为什么过去在跨境交易中较少有税收公平性争议,就是因为在间接税制下,出口是退税的,进口到海关时再代征,在国际市场上大家都是零含税竞争;此外,间接税税收收入都是在消费地征收的。但根据这种实践的思路,想针对数字平台设计一种新的间接税是有难度的。毕竟有些数字服务采取不收费的形式,销售收入和增值就无法得知;如果实际上有增值的话,又非常难定量地确定增值是在哪儿发生的。如果不用增值税,而用一种营业税,也因为零销售价格的问题,营业额不可知,因而税基和税率的确定也很有难度。

数字税的设计就是从公平出发的。如何看待以往全球化中的公平贸易、公平竞争、公平分配等问题?按以往的思路能应对全球化数字经济吗?

首先,按照公共财政和税收理论,税收是为了公共支出来征收的,收入要用于公共支出。其次,税收也要体现一种公平,但公平的责任不是单靠税收。从这个意义上说,政府公共支出的负担应该公平地由大家来承担(何谓公平也需解释)。另外一点,某些税收能够起到收入再分配的作用,主要是累进制个人所得税能体现再分配。需要多方面的体制、政策去实现公平贸易、公平竞争、公平分配和再分配调节,但不应全部靠税收的作用。

全面地讲,为确保商品和服务的竞争是公平的,还需要有商务方面对竞争的管理。对跨境竞争而言,这就涉及关贸总协定、服务贸易总协定和 WTO 的相关规则。各方在国际市场上以零间接税竞争,同时在竞争规则中明确限制补贴,并提供反补贴、反倾销的措施,也就是竞争各方不能随意使用补贴,不能靠倾销抢市场份额,否则其他经济体可以采取相应的贸易救济措施(Trade Remedy Measures)来加以抵制。此外,WTO 还设有贸易争端解决机制。但不少国家在维护国内经济公平竞争上,缺少明确的反补贴、反倾销制度。

正如前面所说,互联网平台业务中有相当大一部分数字服务恰恰包含了补贴,这样的问题需要有商务政策,不是靠数字税或者其他税收能解决的。而补贴问题又联系到公司及整个供应链中的财会制度是否准确、公开、透明并接受监督。

有一些不公平是人为造成的或执法不力造成的,在数字经济中是否会变得更为突出?

确实可以看到有些讨论在说,某些政策制定和执行上的人为因素影响了公平竞争,特别是在线电商行业。客观地说,经过这么多年磨合,我国增值税体系是相对比较公平的体系,但是在具体政策制定和执行过程中,过去开了很多口子,对在线电商有减免。于是有人抱怨说,线下零售行业征收增值税,如对电商不征,二者间竞争当然就不公平。后来对电商开征了增值税,但征收的力度也可能不一样,竞争仍存在差别。还有一点是起征门槛不一样,造成实体零售和电商之间竞争不平等,而且起征门槛很容易被当作商家和政府之间的一种博弈,商家将大化小,容易钻政策漏洞,规避税收。再比如搞免税店,实行特定地区、特定行业的特殊税率等政策差异,都会造成跨行业、跨地区间的不公平。这些都应该慎重掌握。当然,也有一些是有公平规则而执行不力所造成的。这些问题本质上并不是新问题,也并不是数字服务这一个行业特有的事,不应与数字税议题挂得太紧。

如何应对广泛存在的避税行为?这在数字经济中是否也是一个需要关注的问题?

跨境避税其实是个老问题,历来都存在着避税行为及与反避税的博弈,而且有不少咨询公司和律所也会专门为合理避税出主意。跨境避税大体可以分为两类。一种是 MNC(跨国公司)在内部价格、成本等方面做文章,主要规避公司所得税,也有一部分是个人所得税,这并不是数字业务的独特问题。另一种指向非典型跨国公司,目前美国几大网络平台都不是传统上典型的跨国公司,但实际上有很多跨国业务。虽然它们也有避税行为,但矛盾并不突出,数字平台用新模式提出了新的挑战,使矛盾变得突出。但是解决的方法并不见得是新的,需要讨论的问题也不见得是新的。

全球金融危机以来,各国财政都面临一定困难,所以特别重视跨境避税问题。G20/OECD 做了很多的努力,先后推出三个规则:一是针对 TH,不应该用过低或者零所得税去竞争吸引公司和个人;二是应对 BEPS 的规则;三是针对个人在海外银行开户和存款,提出了 AEI 措施,并设计了 CRS(Common Reporting Standard,共同申报准则),要求交换的信息是从银行计算机里按照统一标准生成的,自动实现分享。

在研究数字税的问题时,要注意区分哪些是已在处理的 TH、BEPS 和 AEI 的问题,哪些是数字平台型跨国业务所独有的。如果是老问题(当然也可以有新花样),就不一定需要新设税种,不必要把它作为一种和现有经济不一样的问题来讨论,至少可以不把它放在数字税里着重讨论,免得议题过于发散。

传统税收体制可借鉴的

数字税的设计思路,能否脱离收入和利润?从税收理论与实践中,有哪些可借鉴的经验与教训?

从国家主权体制来说,各国有权确定自己的税法、税种、税基、税率,因此各国之间的税制会有差别。全球化发展过程中,各国税制逐渐向收敛的方向发展,一些不适应的税种慢慢被改成全球比较流行的税种。

如前所述,所得税和增值税最终来说,都是向净所得征收的税。过去也有一些税不是向净所得征收的,要么造成价格扭曲,要么造成亏损也要交,这类不合理税种或早或晚会被淘汰。比如说中国上世纪 80 年代实行的产品税,这是从计划经济刚转轨出来时的产物,不具合理性;增值税改革推出后仍有约 20 年依靠营业税,对服务业按毛收入征收营业税。由于这些税种存在重复计征、税收负担不合理、对价格有扭曲作用等弊病,最终产品税、营业税慢慢被削弱并走向消亡了。1994 年进行增值税改革时,当时实际上就有人提出,下一步对服务业也应该逐渐转为增值税,营业税应该逐步被替代,这就是后来的「营改增」,到 2016 年在全国范围内全面推开。为此,设计数字税时,不要去纠缠那些落后的品种。

有些观点认为国内应增设数字税,是缘于对增值税的不甚满意,需要加以修补,这个出发点是否站得住?

世界上大部分国家都采用了增值税,但效果不一。有些国家搞了多种主观性的减免税或复杂的多档次,也有的国家执行上有欠缺,都会影响一个好税种的效果。中国经济是从计划经济向市场经济转轨的,转轨早期有一种说法,对经济的控制和调节要从指令性计划转向利用经济杠杆,即从价格形成、税种税率、利率、汇率入手。这在当时是进步的想法,可理解的,但一个后遗症是,多年之后不少官员仍热衷于搞政策倾斜,用减免税去招商引资,鼓励或抑制具体行业。这会使税制在原理上和操作性上受到损坏,漏洞众多,激励了避税行为,造成了某种不公平。这方面造成的缺陷,不是数字税所能补平的。应通过研究与评估,对不当减免税,该纠正的纠正,要更加注重维护公平竞争的市场条件。

另外,国内分税制走过 20 多年,出现了一些变化。1994 年出台分税制时有一项政策动机,是适度加大中央财政的集中度,这一点实现了。后来又略感到地方财政收入偏薄弱,自我约束不足。为了补充地方财政收入来源,一种设想是在增值税分成的同时,再增加销售税归地方,可以考虑从数字税开始做起。我认为这需要小心。消费税或销售税可以作为一种例外的小规模补充,诸如前述的针对个别负外部效应、危害健康等环节。用的范围大了,恐怕会危及增值税作为间接税核心税种的公信力、效能和公平性,弄不好得不偿失。分税比例如有缺陷,可能还须从分税制本身上面找出路,把数字税扯进来不见得能有答案。

之前说到广告是互联网平台收入的新模式。具体应如何处理跨境广告收入及相关税收收入的归属?

广告收入的税收实际上还是相对比较容易处理的。首先要核算出广告净收入,再测算出广告对市场客户发挥作用的地理分布。有些公司几乎全靠广告收入,则针对其所得税即可;另一些公司收入多元化,则可针对其广告净收入设一种税。须知,除了正式利用广告位投放广告,搜索引擎的结果排序(如付费)、某些应用程序中的非正式插放等均应视为定向广告。有人提出,可按活跃用户量、点击率等方法来测算广告对象市场的地理分布;如认为此方式不能令人满意,可针对广告宣传的商品或服务,由其供应商披露销售结果的地理分布,综合汇总后得出广告业务的市场地理分布,然后把广告有关的税收收入按照市场国分布,分享给各个国家或地区。

国内有人提出数字经济中税收收入在地区间产生了不公平,如何处理?

我看到国内确有一些讨论提出了这个问题,国内现在科技巨头和网络平台大公司比较集中在一些地区,比如说浙江、深圳、上海、北京的大公司比较多,它们销售的数字产品和服务,客户基础分散在很多其他省份,但公司所得税等税收都缴给公司所在地省市了,从而可能引起摩擦。我们可以参考某些其他行业曾存在的类似情况。像中国这样的大国,我们会把跨省营运的特大公司列为中央企业,其所得税归为中央税。比如,三大电信公司、「三桶油」、工农中建四大行等这类大企业属于中央企业,能核算的生产活动在发生地纳增值税并实行央地分成,当地职工在当地纳个人所得税,但公司所得税则按央企的性质交中央。这样一来,虽说各地方不见得没意见,但相对小多了。这些收归中央的税收用于中央支出,包括国防、外交等;如果有富余,可以通过转移支付再返回地方,或者用于收入再分配。大国内部处理央-地、地-地关系的这种做法,应该也可以放到国际平台上去设计。

税收应当由经济活动发生地或价值创造地来征收,这个原理是对的。但是,在价值创造的归属不容易核算并加以区分的情况下,将有关的税收定为中央税是个比较好的办法,否则地方和地方之间各有利益,很难妥善解决。

全球化格局下的新思路

现在各国经济普遍存在困局,遭遇诸多宏观经济困难和挑战,这对数字税会产生什么影响?

经济危机以来,应该说从上世纪 90 年代末亚洲金融风波、2008 年开始的全球金融危机,然后的欧洲主权债务危机,现在的新冠肺炎疫情危机,使得大多数国家财政情况恶化,赤字加大,公共债务与 GDP 之比大幅上升,很多国家都突破了 100%。

在这种困局下,财政争抢税收的动机会大幅增加。上世纪 90 年代,西方发达国家提出了很多计划,如绿色发展计划、减贫计划、千年发展计划等,显得很慷慨,但是后来财政愈发紧张,公共资金不够用了,特别是 2008 年爆发的全球金融危机,不仅美国需要花很多钱进行救助,英国、荷兰、比利时等国家也都花了很多钱去救助。

当前财政虽然困难,但好处是由于采用极度宽松货币政策,利率很低甚至是零利率、负利率,财政债务向后滚动的成本还是非常低的,支出上仍可相对慷慨。但这个低利率局面可能终将会有变化,利率一上升,这种债务滚动的成本就会变得很高。那时候各国争抢税收的动力会更大,数字税归属争议可能也会更为激烈,这是需要考虑到和做好预案的。

在全球化格局下,如果国与国之间出现了对数字税等税收的争抢,该如何解决呢?

从目前全球化不断加深的情况来看,全球性公共支出及其来源,是可以和一个大国经济中的中央与地方关系做类比的。

从全球来讲,虽说整体上还是以国家为单位、强调各国的主权和自主决定的这种体制,但随着全球化的发展,全球共同的利益是越来越多了,面临的共同挑战也越来越多了,比如贸易、投资、气候变化、收入分配、减贫、绿色发展、最近的疫情全球应对以及某些国家的高债务。而且受疫情影响,部分国家的高债务更加突出了。再有,一旦触发国际性金融危机,出现恐慌很容易传染,就必须全球想办法,花力量给它制止住。所有这类问题,都要求国际上用公共资源组织超越国界的行动来加以解决。正是因为这样,全球金融危机以来,已经有了好几轮集资,特别是国际货币基金组织(IMF)通过 G20 机制几经谈判磋商,谋求新的资源,希望各国出钱。所以说,尽管全球是以主权国家为单位的财务体制,但是全球化格局及其深化发展使得全球性支出(也包括国际组织经费)已越来越多。这当中,美国特朗普政府有过几次「退群」,也惹得各方都很不满意,但全球化潮流难以扭转。

那么,这些全球性支出靠什么呢?现在的规则并不明确,因为全球没有一种类似的中央税,一有事的时候就容易发生争议和推诿。2008 年国际金融危机是从美国次贷引发的,但 IMF 动员全球增加资源的时候,美国说它无力参加;当前对高债务问题的处理,也存在究竟谁出钱的问题,容易产生争议。如果全球有类似中央税收入,实际比重又很小的话,有些问题就好解决了。

从全球化的角度,在数字税设计中,还应该注意哪些问题?

大家都说数字税的要点是体现出价值产生的供方和需方的所在地,对跨境经济活动,按价值产生地来决定税收应该归谁,也包括大国内部的争议。即便不跨境,在中国、美国等大国内的地区之间,生产方和需求方虽然都在一个国家内,但由于财政联邦制或者分税制,也会出现类似的问题,也需要解决方案。设计上应想清以下几点:

一是数字税的注意力主要瞄向间接税还是直接税?如目前暂无措施限制数字服务市场中的补贴与倾销的情况下,间接税不太容易发挥作用;从供方来说,找不出好的税基计量方式;从消费方来讲,欧洲一些主张设营业税的初始目的并不是让本地数字消费者承担一些税收,同样也没有可行的计量。因此,瞄向净收入和所得税应该是比较可行的办法,也有可行的计量。科技巨头和互联网平台公司的毛收入和投入品成本还是比较清晰的,其中包括广告、获客、数据转让的收入;其各地雇用人员要在当地缴个人所得税,资本费用的计量也有规则。从这个角度看,现有的会计规则对收入、成本、利润几方面覆盖得比较好,所得税还是相对比较牢靠的。当然,这类公司的利润可能并不多,存在大量烧钱、补贴、收购的情况,公司利润税的量与公司地位不大相匹配。但它们的市值估得很高,这是另外的问题。

二是所得税究竟归谁及是否分享,是现在争议的难点。在所得归属难以准确测算的情况下,为避免摩擦和混乱,出现错征、重复征税等问题,可以参考分税制和大国财政的思路,考虑将数字税设计成一种全球性中央税,暂指定一国际机构先行代管。随着全球化和全球性问题越来越多,全球层面本来就有支出的需要。在资金供应上的主要国家,多数也是大国强国,本来就承担较多国际义务。还有不少国际组织靠大国供款或捐款。如果未来全球公共性支出能部分依靠全球公共性税收,也能减少有关国家财政渠道的捐款和供款,这有助于维护贸易投资的自由化、便利化,也体现了多边主义,体现多边机构逐步在向前发展并迈上更新的台阶。需要有一种共识,将国际业务量大到一定程度的公司定义为全球性公司,其公司所得税脱离其注册所在国。也可以参照分税制,按照国际业务量的大致比例设计成共享税。这种「中央税」当然要建立在国际会计标准以及国际性审计基础之上,针对的还是公司的所得税,不能搞成像关税、产品税、营业税这类有毛病的税种;从征税对象的行业来说,互联网数字平台公司首当其冲,因为互联网业务跨境最容易,全球性业务最明显;对其他类别的跨国公司,如果跨国业务占的比例很大的话,未来也是可以考虑的,但总体来讲,这类公司的数量目前并不大,还满足不了全球性公共支出需要,解决一部分支出需求是一种起步。

第三,即便按全球性中央税的思路推出了数字税,新型数字平台经济和其他行业之间的公平竞争问题仍不可能充分解决。还需要有商务政策上的办法,对烧钱、倾销、补贴给出一定的规则。可以参考 WTO 关于反倾销、反补贴的实践,通过一定的政策限制,使竞争秩序回归正常化。这对减少全球性或区域性金融风险也有显著作用。

基于以上背景的讨论,是我个人多年观察 G20 议题的运作,认为可以入手研究的一些思路

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

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