直面高龄少子化

第七次全国人口普查显示,老龄化与少子化将降临中国。如何应对?

万众瞩目的第七次全国人口普查结果,在推迟近一个月后终于公布。

5 月 11 日,在国新办举办的第七次全国人口普查(下称「七普」)主要结果发布会上,第七次全国人口普查领导小组副组长、国家统计局局长宁吉喆通报,2020 年中国总人口为 14 亿 1178 万人,与 2010 年相比增加 7206 万人,但普查数据反映出了中国人口发展面临的结构性矛盾,包括劳动年龄人口和育龄妇女规模下降,生育率走低,老龄化进程加深且提速。

可以预见的是,中国人口形势将在未来几十年间发生剧变。从当下看,中国目前仍有较大的人口规模及每年上千万的出生人口,人口受教育程度不断提高,人口红利短期内仍存,还在向人才红利转变;但从远期看,高龄少子化、流动人口聚集趋势或难以扭转,在社会发展过程中,这将考验决策者对人口形势的判断及政策应对。

「一个 14 亿人口的大国,要整体迈向现代化,在人类历史上前所未有,即将彻底改写人类现代化的世界版图,但也绝非易事。」全国政协人口资源环境委员会副主任,中国计生协党组书记、常务副会长王培安在近期撰写的一篇文章开篇感叹。

老龄化与少子化已成为全球共同面临的危机。联合国 2019 年发布的《世界人口展望 2019》指出,所有国家都在经历人口老龄化。联合国预测,到 2050 年,65 岁以上的人口比例将达到 16%,80 岁及以上人口将增长 2 倍,从 2019 年的 1.43 亿增至 4.26 亿。

全球总和生育率亦不容乐观。根据世界银行的数据,2019 年全球总和生育率为 2.4,自 1964 年以来持续下滑。国际期刊《柳叶刀》2020 年发表的一项研究指出,全球总和生育率未来仍将持续下降,预计 2100 年将降至 1.66。

部分国家已经步入人口负增长阶段。德国自 1972 年以来人口自然增长率持续为负值,靠接收移民维持人口规模。日本于 2011 年人口自然增长率跌破零,出现负增长。2020 年,韩国死亡人数首次超过出生人数,出现人口的负增长。

相比之下,中国的老龄化及少子化转变速度尤其迅速。2016 年,国务院印发《国家人口发展规划(2016–2030 年)》,其中提及,世界多数国家已经或正在步入老龄化社会,中国老龄化水平及增长速度明显高于世界平均水平;而在总和生育率方面,1.3 的结果已低于不少人口学专家此前的测算和预期。

而在七普数据公布当日,还有不少声音质疑数据不实。有人提出,根据七普结果,2020 年 11 月 1 日 0 时全国人口为 141178 万人,较 2019 年公布的 140005 万人增加 1173 万人,而 2020 年全年出生人口才 1200 万人,这些数字无法对上;另有网友质疑,用七普数据中 0–14 岁人口数减去国家统计局 2007–2019 年公布的出生人口,得出 2020 年出生人口应该超过 4000 万人。

国家统计局回应称,这些差异首先源自这两组数据来源不同。根据中国现行统计调查制度,普查每 10 年一次,两次普查间的年份则开展抽样调查,出生人口主要是依据抽样调查数据推算。「由于抽样调查误差的存在,在利用抽样比推算人口总体时会存在一定的差异,反映在数据上就是部分年份公布的出生人口偏低。」

多名专家认为,七普数据较过去的抽样调查推算所得数据更为准确,比起第五次和第六次全国人口普查也更接近真实。「一是因为七普要登记身份证号码,这有利于减少重报现象。二是因为 2016 年起中国实行全面二孩政策,有利于减少人口普查中的瞒报现象。五普和六普时,还没放开二胎,一些不符合政策生二胎的家庭,由于担心被计生部门发现『超生』而受到处罚,所以在人口普查时瞒报第二胎的孩子。」人口学者何亚福写道。中国人民大学人口与发展研究中心教授翟振武也强调,七普漏报率仅 0.05%,创历史新低,也远低于国际上 3% 的约定标准,「数据整体质量比较高,比较可信」。

这意味着,随着七普数据公开,政府、学界、民众在「高龄少子化」的基本形势上达成共识,对未来人口形势的细致判断和相关政策制定落实已如箭在弦上。

「我国的高龄少子化将伴随现代化国家建设和第二个百年奋斗目标的全过程。」王培安说,七普数据反映当前人口规模仍较大,出生 1200 万也并非小数字,但老龄化提速、生育率走低已成不得不重视的现状,同时还需面对人口规模和结构的关系问题、劳动年龄人口素质和技能问题、流动人口社会融合问题、生殖健康服务问题,以及各地区人口发展不平衡的问题。

出乎意料

更低的生育率、更庞大的流动人口规模、更为「破碎」的家庭——这份被认为「高质量的普查」,结果出乎许多人口学专家意料。

「生育率非常低,应该是进入了超低生育水平阶段。」在获知总和生育率 1.3 的数据后,中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州告诉财新。七普初步汇总结果显示,2020 年中国育龄妇女总和生育率仅为 1.3,已低于学界共识中 1.5 的低生育率陷阱「红线」,更是远低于国务院 2016 年《国家人口发展规划(2016–2030 年)》对「全面两孩」政策实施后 2020 年总和生育率达到 1.8 左右的预估。

总和生育率,指的是平均每个妇女在育龄期生育的孩子数,通常认为该数字应达到 2.1 才能保持人口更替水平。王广州称,1.3 的生育率则意味着总人口「一代打六五折,两代打四二折」。

同样令人惊讶的还有庞大的人口迁徙规模。七普数据显示,2020 年中国人户分离人口达到 4.93 亿人,约占总人口的 35%。流动人口为 37582 万人,其中跨省流动人口为 12484 万人。与 2010 年相比,人户分离人口增长 88.52%,流动人口增长 69.73%。

「流动人口的体量超出预期,以往我们研究评估流动人口规模大约在 2.5 亿人,而且这个规模还在下降,但这次的数据是 3.7 亿,比 10 年前增长了 67%,说明流动人口增长已经是人口变化中一个重要的标志性特征。」北京大学社会学系教授陆杰华说。

家庭户规模跌破 3,更引发学界对人口形势的危机感。家庭户是居住在一户的家庭成员统计,家庭户规模从 2010 年的 3.10 人降到 2020 年的 2.62 人,意味着传统的「三口之家」陡然「减少」半个人。家庭户缩小是多种因素作用的结果:生育率降低,导致单人户和夫妻户比例大增;人口流动频繁,一户家庭成员分散多处;加之居民自有住房增多,不必再聚在同一屋檐下。

家庭是社会的细胞,家庭「变小」可能带来更深层的震荡。「家庭是连接个人和社会的重要单元,能很大程度上降低风险社会对个人的压力,当家庭越发分散,对社会的发展会存在负面影响。」中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健,5 月 11 日在「大国人口:形势、挑战和应对」专家研讨会上提出。她同时强调,在老龄化背景下,家庭养老是人口服务体系的重要组成部分,「家庭呈现碎片化、离散化趋势时,它承担抚育和养老的功能会更加困难」。

此外,在人口性别比上,男多女少境况仍然未改。七普数据显示,全国人口中,男性人口占 51.24%,女性人口占 48.76%。总人口性别比(以女性为 100,男性对女性的比例)为 105.07,与 2010 年基本持平;出生人口性别比为 111.3,较 2010 年下降 6.8。有所改善但依然失衡的性别比,再度引发社会对「3000 万男光棍」的议论。亦有声音提出,相比担忧「婚姻市场」中男性难以找到配偶的问题,更应关注出生性别比失衡下女性遭遇的歧视。携程集团执行董事长、人口学专家梁建章等人撰文发出「生育友好就是女性友好」的呼吁。

「迁徙中国」下的少子化、老龄化社会——这是七普数据传达出的中国人口图景。

值得注意的是,在七普之前,中国人口学界有关生育率、出生规模、「二孩」政策实施成果等数据的认识和掌握并不一致。「10 年之前,我们看生育、年龄结构、人口总量,很多研究都没有预判到今天的趋势。」陆杰华表示。

财新发现,2016 年「全面二孩」政策正式实施前,官方和多位人口学专家都曾乐观预言生育率上升。中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉 2015 年撰文提出,「全面二孩」政策将促进总和生育率从目前的 1.5–1.6 向 1.8 水平回归,避免人口总量达到峰值后过快减少。而 2016 年国务院《「十三五」卫生与健康规划》同样表示,2020 年中国总和生育率要从目前的 1.5–1.6 回升至 1.8 左右,显露对于「全面二孩」政策扭转低生育率的信心。

对生育意愿和实际生育行为理解的偏差,是人们「高估」生育水平的重要原因。

据国家统计局调查,育龄妇女的生育意愿子女数为 1.8,但受限于政策、经济、社会、文化等结构性因素,实际生育数已大幅低于意愿生育数。此外,长期以来人口数据口径不一、置信水平不高,也影响了学界研判。「中国的总和生育率近 10 年来始终没有准确的数据。国家统计局此前几次普查的数据都特别低,只有 1.1 左右,数据难以令人信服。」时任中国人口与发展研究中心研究员汤梦君曾告诉财新。

低生育率陷阱

人口规模意味着当下人口总数,但多名专家提出对中国低生育率的关注,其代表了中国未来人口发展趋势。

「大家很关注的是总人口超过 14 亿,这给大家一个感觉,好像我们的人口还不少对吧?但我觉得真正应该关注的是现在的总和生育率。」全球化智库(CCG)特邀高级研究员、「人口与未来」网站联合创始人、约翰・霍普金斯大学生物统计学博士黄文政说,「出生人口对经济发展的影响,其实会有 20 年的滞后。」

在前述发布会上,宁吉喆介绍,七普初步汇总结果显示,2020 年,中国新出生人口 1200 万,育龄妇女总和生育率为 1.3,已处于较低水平。

有专家认为,「较低水平」一词仍不足以凸显中国低生育率的紧迫现状。「说中国进入低生育率,我觉得这个说法不对,中国应该是进入了超低生育率。」王广州向财新指出,这一数字意味着中国已经全面进入「低生育率陷阱」–– 这一理论由奥地利学者鲁茨提出,后被广泛使用。它认为,一旦人口总和生育率低于 1.5,扭转生育率下降趋势将变得非常困难。

「更为可怕的是,1.3 的生育率还不是稳定的生育率,今后还会继续下降。因为在这个生育率数据中,还包含了正在逐步消失的二孩堆积效应。」梁建章撰文写道,「二孩堆积效应」指的是在「全面两孩」政策推行后,此前因政策限制而无法实现的二孩生育意愿在短期内集中释放,尤其是一些即将错过育龄的中年女性往往会在政策解禁后第一时间准备生育「二孩」,因此会在特定时间内带来额外的生育率。

他粗略估计,去除堆积效应,中国目前的自然生育率只有 1.0–1.1,不仅低于欧美发达国家 1.6 左右的生育率,甚至低于少子化严重的日本,后者目前总和生育率在 1.4 左右。「可以说,中国的人口形势在全世界范围内最为严峻。」梁建章分析。

而随着每年新生儿人数走低,中国人口「负增长」的拐点似乎近在咫尺。「统计是准确的,人口增速比以前缓慢,而且越来越慢,我们正处在一个不断逼近零增长的过程,『十四五』期间,我们很有可能会见到人口零增长,进而是负增长的局面。」翟振武说。

根据国家统计局数据,2019 年,中国全年死亡人数为 998 万人,且已连续多年上升。北京大学社会学系、社会学人类学研究所教授李建新在今年初的一场会议上指出,中国出生人数已经进入负增长,劳动人口已经进入负增长,人口总量并不乐观,这两年人口总量或会进入负增长;黄文政则认为,「负增长」可能会在 2024 年或 2025 年到来。

「但是最近这几年可能会有所波动,因为(新冠)疫情会导致一些人推迟生育,可能去年大家生得少一点,第二年可能补涨生育,又多一点,所以这几年可能会有拉锯反弹。」黄文政说,但其一项基本判断是,中国未来每年出生人口总体还将继续下滑,全面放开生育及鼓励生育的措施应积极推进。

王培安告诉财新,「十四五」时期,中国将延续低生育水平下人口增长递减的趋势,但如果规模下降太快,老龄化速度就会太快,抚养比即非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比也会很高,削弱经济社会活力,加重经济社会负担,「我国人口发展的内在动力和外部环境发生了显著变化,进入关键转折期,面临许多亟待深入研究解决的重大问题」。

在过去的 10 年里,中国人口政策逐步放开。从 2013 年十八届三中全会决定启动实施「单独二孩」,到 2015 年十八届五中全会提出「全面两孩」,结束了持续 30 年的「独生子女」政策,但并未迎来期待中的「生育潮」。

在「全面两孩」开放之初,南开大学人口与发展研究所老龄发展战略研究中心主任原新曾乐观预言,政策实施后,2016 年出生人口将出现 2000 万到 2300 万的小高峰,并在远期可修复人口年龄结构,逐步达到总和生育率 1.8 左右的正常人口更替水平。王培安主编的《实施全面两孩政策人口变动测算研究》一书也指出,实施「全面两孩」政策后,2017 年出生人口的最低预测为 2023.2 万人。

而实际情况是,自 2016 年放开「全面两孩」以来,中国新出生人口数仅一年出现上升,此后便不断下跌。根据国家统计局数据,放开「全面两孩」的第一年,即 2016 年,全国出生人口数量为 1789 万人,较 2015 年多出生 131 万人,但很快下降,2017 年至 2019 年,中国全年出生人口分别为 1723 万、1523 万和 1465 万,2020 年全年出生人口则仅有 1200 万人。

根据七普结果,中国总人口规模和生育率也不及预期。2007 年,原人口计生委曾公布《国家人口发展战略研究报告》(下称《报告》),其中提及,中国人口(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)在未来 30 年将净增 2 亿人左右,总人口将于 2010 年、2020 年分别达到 13.6 亿人和 14.5 亿人,15–64 岁的劳动年龄人口将在 2016 年达到 10.1 亿人高峰。

《报告》还提出一项基本判断:如果人口总量峰值能够控制在 15 亿人左右,全国总和生育率在未来 30 年保持在 1.8 左右,过高或过低都将不利于人口与经济社会协调发展。

此外,2016 年国务院还印发《国家人口发展规划(2016–2030 年)》,提出到 2020 年,「全面两孩」政策效应充分发挥,预计人口总量在 14.2 亿人左右,总和生育率 1.8 左右。

目前中国主力育龄妇女已是「独生子女」政策下出生的「80 后」和「90 后」,较上一代数量大幅下滑,成为当前出生人口不断下降的重要原因。恒大集团首席经济学家兼研究院院长任泽平撰文分析称,2013–2028 年,中国 20–35 岁主力育龄妇女数量下降 31%,将带动 2017–2028 年出生人口下降 38%、降至 1100 万以下。宁吉喆则称,中国人口目前仍保持了一定水平的惯性增长,由于人口基数大,目前育龄妇女还有 3 亿多人,每年能保持 1000 多万的出生人口规模。

中国人民大学人口与发展研究中心教授陈卫,分解了 2013 年至 2019 年间中国出生人数下降因素,结果发现,包括育龄妇女规模、已婚比例、育龄妇女年龄结构、已婚生育率等几乎所有影响出生人数的人口学因素都在促使出生人口下降,其中,「育龄妇女规模下降和结构老化是由以往的生育政策和生育率决定的,而婚姻加速推迟则是经济社会发展的结果」。

经济、社会、文化等因素对人们生育意愿的影响已经超过了政策限制。「我们需要注意的是,中国的人口生育意愿已经从『政策性少生』向『意愿性少生』转变。以前是政策不允许多生,现在是即使政策放开,年轻的育龄夫妇也不愿意多生。」厦门大学人口研究所副教授常青松告诉财新。

一名 40 多岁、对多家公司具有实际控制权的女高管告诉财新,其观察到身边已经有越来越多不生孩子的人,「会发现身边有越来越多不想生或生不起的,特别是在一线城市」。

该高管在自己 39 岁才生下第一个孩子,却成为关系最好的闺蜜群中惟一具有「妈妈」身份的人,「我后来感觉在这个群里待不下去了,拉了两个新晋闺蜜(进群),两个有孩子的(闺蜜)来支持我一下」。

陈卫介绍,中国育龄妇女目前的生育意愿较低,因此两孩政策对年轻人群的影响实则较弱。在生育率低于更替水平的发达国家中,多数欧美国家生育意愿都接近或高于更替水平,但据其团队调查,2016 年,中国女性平均理想生育子女数只有 1.75,远低于更替水平的 2.1,实际计划生育子女数更低;在已婚已育的一孩女性中,也只有 30% 的人打算生育第二个孩子。

这一生育意愿,甚至远低于人们印象中早已「高龄少子」的日本和韩国。梁建章引述 JGSS(日本综合社会调查)和世界银行的调查数据称,从 2000 年至 2012 年,日本人平均的理想子女数为 2.41–2.60 个;KGSS(韩国综合社会调查)和世界银行的调查数据显示,从 2006 年至 2014 年,韩国人平均的理想子女数为 2.45–2.55 个。

梁建章指出,低迷的生育率固然符合现代化和城市化的趋势,但中国的低生育问题比其他发达国家都更严重,除了中国实行限制生育的政策,中国奇高的大城市房价收入比、独特的高考制度催生的教育压力及成本上升、短板明显的生育环境,都进一步抑制了育龄期人群的生育意愿。

「以上的分析,可以得出中国的大城市里的养育成本是世界上最高的,也导致了中国大城市的生育率也是世界最低,北京和上海的户籍人口的生育率 2010 年只有 0.7,今年北京刚刚发布的户籍人口出生率又下降了 24%,这是全世界闻所未闻的低生育率。」梁建章写道。

迈向深度老龄化

七普数据也拉响了老龄化的警报。按照国际通行标准,一个国家或地区 65 岁及以上人口占比超过 7% 时,意味着进入老龄化社会;达到 14%,则为深度老龄化;超过 20%,则为超老龄化社会。七普结果显示,中国 65 岁及以上人口为 19064 万人,占 13.50%,逼近 14% 红线。

其中,辽宁、重庆、四川、上海、江苏、吉林、黑龙江、山东、安徽、湖南、天津和湖北 12 个省份已跨过「深度老龄化」门槛;辽宁 65 岁及以上人口占比达到 17.42%,位居全国第一。

尽管人口老龄化已成世界性现象,中国的老龄化来得尤为特殊:到如今,中国已呈现最快的老龄化速度,拥有最大规模的老年人口,并出现「未富先老」的特征。

蔡昉撰文提出,按联合国预测,中国 2015–2055 年 60 岁以上人口占比将以年均 2.35 个百分点的速度提高,高于世界 1.53% 的平均提速;同时,中国老龄化程度的世界排位远高于人均 GDP 水平的世界排位——当中国 2035 年老年人口比重超过高收入国家平均水平时,其人均 GDP 约为 2019 年高收入国家人均 GDP 均值的一半左右。

迈向深度老龄化的社会意味着什么?作为东亚最先进入老龄化社会的国家,日本或可提供「前车之鉴」。首先是不堪重负的政府财政:据日本经济学家吉川洋援引 2015 年数据,日本社会保障在 GDP 占比为 23.1%,其中养老金占总 GDP 的 11%,占社会保障支出的 48.1%,国家财政赤字居高不下,到当年底,日本国债和地方债共计为 985.2 万亿日元,是 GDP 的 195.1%。沉重的公共负担下,各类社会问题不断涌现:老人「老后破产」「孤独死」,女性工作与育儿两难,青年一代的过劳死,居民消费降低,「只存钱不花钱」。

「中国到 2050 年,60 岁及以上的老龄人口大约是 4.8 亿人,基本上到 2050 年,我们就相当于达到日本的(老龄化程度)。」中国人民大学副校长杜鹏 5 月 11 日在「大国人口:形势、挑战和应对」专家研讨会上称,「无论(调整)生育政策效果如何,都不能改变我们老龄人口到 2050 年将比现在翻番的发展趋势。」

老龄化大势不可逆,而庞大的人口流动、人户分离,则给中国老龄化形势增加更复杂的底色。最棘手的问题是城乡老龄化倒置——自 1982 年以来,中国乡村老龄化程度皆高于城市,且城乡差距呈逐渐扩大趋势。七普数据下城乡鸿沟更为突出:全国乡村 60 岁、65 岁及以上老人的比重分别为 23.81%、17.72%,比城镇分别高出 7.99 个、6.61 个百分点。

「每天电话,就怕家里老人摔了病了也没人发现。」「80 后」章喆(化名)说。多年在外「跑建筑」,老家的父母成了他最放心不下的人:章喆的父母在湖北农村居住,村里到镇上卫生院有近 3 公里的蜿蜒山路,母亲患高血压、骨质疏松,若有突发健康危险,能否及时救治成难题。章喆这样在外漂泊的「农二代」,是中国当前近 3.76 亿流动人口的一员,而背后是庞大的乡村留守老年。

缺乏经济保障、营养不良、健康不佳、照料负担重、心理孤独——乡村老龄人口更易受到这些问题困扰。2015 年全国 1% 人口抽样调查数据显示,只有 7.48% 的乡村老年人靠离退休养老金养老,6.81% 靠最低生活保障金养老;相较之下,城市地区退休金养老的比例已达 71.05%,只有 2.01% 的城市老年人靠最低生活保障金养老。而据 2016 年中国老年社会追踪调查,超过 70% 的乡村老年人罹患不同种类、不同程度的慢性疾病,基层医疗卫生服务中心却常常「有室无人」。乡村留守老人精神空虚、孤独感严重成为普遍现象。

老龄化冲击的程度差异,不仅发生在城乡之间:中国跨省流动人口超 1.28 亿人,在人口外流严重的省份,老龄化挑战更为艰巨。东北老龄化水平高于全国,除大幅减少的育龄人群、低迷的生育率外,全面性的人口外流也是重要推力:七普显示,2020 年东北三省总人口 9851 万人,比 10 年前减少了 1101 万人,人口所占比重下降 1.20 个百分点。

其中,黑龙江人口较 10 年前减少约 646 万人,人口负增长趋势显著。现工作于上海的「90 后」青年龚珺(化名),家乡正是曾因「房价低至 300 元每平」而走红的黑龙江鹤岗。「不可能回去。」龚珺直言。因资源枯竭、产业结构单一导致人口外流,鹤岗市户籍人口已连续 17 年负增长。近 20 年间总户籍人口减少了 10 万人,占当前户籍人口的十分之一。

相较之下,同样迈入「深度老龄化」的江苏、上海,则依靠吸引外省青壮年劳动力,缓和了抚养比的上升曲度。华东政法大学教授郭秀云研究发现,上海户籍人口深度老龄化态势已成定局,预计 2030 年户籍人口中 60 岁及以上人口比例将高达 44%;但若保持目前外来人口滞留与更新的趋势,该地实际老龄化程度将大有改善,预计到 2030 年 60 岁以上老龄人口占常住人口的比重在 24% 左右。不过,随着一线城市「抢人大战」愈演愈烈,上海对外省「移民」的吸引力能否保持强劲,将成其未来老龄化形势的关键变量。

对民众而言,何时退休、养老金领多少,是感受老龄化最直观的「晴雨表」。而近年来,「养老金告急」「延迟退休」等消息不绝于耳,已经敲响老龄化冲击的首轮警钟。中国社科院 2019 年《中国养老金精算报告 2019–2050》显示,全国城镇职工基本养老保险基金当期结余在勉强维持几年的正数后将开始加速跳水,赤字规模越来越大。该报告预测,到 2050 年,当期结余将坠落到 −11.28 万亿元。

老龄化问题严重的地区早已出现养老金「穿底」:据人社部《中国社会保险发展年度报告》,2016 年黑龙江企业职工养老保险基金欠账 232 亿元,成为全国首个养老金结余被花光的省份;该地企业养老保险抚养比已跌为全国最低的 1.3,即每 1.3 个在职职工就要养 1 个退休职工,甚至低于日本约 2∶1 的平均水平。连年缺口下,已有数位专家建议将南方多年的滚存结余调到东北解燃眉之急。

究其根本,「领钱」的人变多了,「交钱」的人却变少了。与老龄化问题一体两面的,是劳动力缩减、人口红利下降的困境。中国劳动力人口较 10 年前减少了 4000 多万人,下降了 6.79 个百分点;尽管整体规模依然庞大,但传统依靠廉价劳动力支撑的「世界工厂」优势地位下滑。事实上,即使劳动年龄人口也出现「变老」迹象。陆杰华提及,在中国 16–59 岁劳动年龄人口中,45–59 岁人口比例正在扩大。

「南钱北调」难以治本,应对老龄化带来的劳动力供给和社会保障压力,延迟退休已经无法回避。中国现行法定退休年龄为男职工 60 周岁,女干部 55 周岁,女工人 50 周岁,明显低于主要经济体普遍达到 65 周岁的退休年龄;本次七普主要结果发布会上,官方亦首提「低龄老年人」「老年人口质量」等观点,显露继续挖掘人口潜力的信号。

「中国 60 岁及以上人口中,60–69 岁的『低龄』老年人口占 55.83%,这些『低龄』老年人大多具有一定的知识、经验、技能优势,且身体状况尚可,发挥余热和作用的潜力较大。」宁吉喆表示。

另一方面,从今年 3 月人社部负责人宣布正会同相关部门研究延迟退休改革方案以来,民间一度传言盛行,猜测四起。强烈的抵触情绪,折射了改革方案稳妥落地之艰难。亦有声音呼吁,此事关涉亿万职工切身利益,有关部门应开门制定方案,在政府部门和社会各界广泛参与、辩论的基础上,小步慢走、保持弹性。

更关键的问题是,中国准备好迎接「银发浪潮」了吗?「我们还没有构建一个老龄社会新形态的新思维,还是按照『年轻社会』的理念去安排各种制度。」陆杰华表示。无论是教育上终身学习体系的发展,制度上养老保险、医疗保险和长期护理保险三大社会保障支柱的构建,环境上建筑、社区乃至整体性老年宜居社会的改造,还是产业上人口结构与经济发展劳动力需求的匹配,国家、社会与个人的准备仍有诸多滞后和错位。

人口形势判断分歧

纵观全球,从进入低生育率水平,到大幅调整应对高龄少子化的导向和政策,中国的反应相对缓慢。

中国人口与发展研究中心副研究员茅倬彦等人发表《人口惯性和生育政策选择:国际比较及启示》一文称,从抑制生育转变为鼓励生育,对任何国家都并非易事,如同在亚洲的日本、韩国、新加坡,均在实施鼓励生育政策前,或长或短地有一个中立或温和的政策时期。如韩国在 1990 年生育率已低至 1.57 时,才开始开展人口政策讨论,而政策转变后会引起生育率大幅反弹的担忧也不绝于耳。

但前述论文指出,如果以生育率降至更替水平为起点,新加坡调整为鼓励生育政策的时间差为 12 年,中立政策持续时间最短,仅有 3 年;韩国则在 20 年后才真正意义上出台综合鼓励政策;日本的生育政策变革滞后约 25 年。而相较之下,「中国处于低生育率的时间太长,中国政府的应对滞后了至少 35 年。」论文写道。

在七普数据公布之前,学界对中国总和生育率判断不一,这也间接导致政策建议分歧。

2010 年第六次全国人口普查结果称,当时总和生育率为 1.18,但由于彼时生育政策尚未放开,二孩及以上超生儿童存在瞒报、漏报现象,且规模不详,不同学者对中国总人口、生育率、育龄女性规模等判断均存不同意见。

王广州在一篇论文综述中写道,当时研究者对中国生育率最高的估计达到 1.66,大多在 1.63 以上,而认为中国 2010 年总和生育率已低至 1.50 左右甚至更低的属于「少数派」。这次普查将有利于对历史生育水平争论的终结。事实上,直到此次七普结果公布前,仍有学者认为中国总和生育率在 1.5 左右。

茅倬彦的论文指出,中国从上世纪 90 年代开始进入低生育率水平阶段,人们对于长期低生育水平的后果日益关切,放开生育政策呼声渐高。

但由于对人口规模和人口形势判断存在分歧,生育政策变化的每一小步,都有着艰难博弈。

以放开生育限制政策为例,中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌,是最早呼吁彻底放开二胎生育的学者之一。他此前向财新介绍,学界自 2000 年开始发出调整生育政策的声音,并一度乐观预计在两三年内就能「解决这个事情」。

北京大学社会学系教授李建新,从上世纪 90 年代开始就从事人口问题研究,当时学界预期,2000 年中国政府将全面放开计划生育政策,允许生二胎,并为此做了研究准备。但多轮改革上书均以政府方强硬回应告终。官方始终认为,中国人口过剩与资源短缺、经济社会不发达的根本矛盾还未解决,「计划生育政策不能松懈」。

2001 年,由顾宝昌与加州大学尔湾校区社会学系教授、复旦大学社会学系教授王丰牵头组建的「21 世纪中国生育政策研究」课题组在上海朱家角召开了第一次生育政策座谈会,来自全国 16 个研究机构的近 20 位学者,组成了国内最早对生育政策进行集体研讨和反思的研究团体。课题组用 3 年时间分别完成了 14 篇工作论文,论证了调整生育政策的必要性和可行性,并在此研究基础上于 2004 年起草了《关于调整我国生育政策的建议》,报送原国家人口计生委领导及中央,建议从 2005 年开始实行「单独二孩」,并从 2010 年开始向每对夫妇普遍生育两个孩子过渡。

2008 年 5 月,课题组与复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地,合作举办了第二次生育政策座谈会。在此基础上,由近 20 个研究机构的 26 位人口学者于 2009 年初再次起草并联名签署了《关于我国人口政策调整的再建议》,明确提出生育政策调整时机已成熟、吁请及早放开二胎生育。

但「单独二孩」政策直到 2013 年才开始实行,「全面两孩」则等到了 2016 年。王广州称,好在这些政策都「一步就到位」,当年甚至没有出现分几年、几个阶段、分省区的讨论。

而在「全面两孩」政策实行后,何时完全放开生育成为许多人口学者和公众的期待,但时间表至今未明。「应该是迫不及待了。」十二届全国政协常委李崴告诉财新,「我当时在全国政协当常委的时候,提的就是(全面放开生育)最迟不能超过 2017 年底,结果现在一推又过了 4 年了。」

与李崴倍感紧迫不同的是,在面对 2017 年和 2018 年出生人口递减时,仍有不少人口学家认为两孩效应尚未释放完毕,出生人口减少是「正常波动」,对人口政策的建议亦偏保守。2020 年继续下降的出生人口数及较低的生育率,也被部分学者视作受新冠疫情等因素影响的「波动」,中国总和生育率仍有回升潜力。

王培安在 2018 年接受财新采访时称,中国当时的生育率是 1.5–1.6,「如果生孩子的条件能改善,应该说生育率达到 1.8 左右是没问题的,我们想追求的就是 1.8 左右。」

他当时指出,「全面两孩」政策已经能满足绝大多数家庭的需要,政策限制已不是主要问题,人们不多生主要是经济问题和社会问题,而「全面两孩」政策的效应仍有释放潜力,如中国 3 岁以下小孩能进入托幼机构的比例仅有个位数,依照国际经验,如果把托幼解决好,中国实现 1.8 左右的生育率不成问题,「我们还是很有信心的」。

但七普数据显示,中国总和生育率已降至 1.3,王广州认为这一数字可能是四舍五入的结果,实际总和生育率在 1.26 左右的可能性更大。「1.3 的总和生育率,还是低了。」王培安告诉财新,下一步还是要推动实现适度生育水平。而关于何为「适度生育水平」,目前学界仍有总和生育率为 2.1 和 1.8 两种观点,他仍倾向于后者。

在七普结果公布后,王培安坦言,「今天鼓励群众按政策生育,其难度并不亚于甚至要超过三四十年前对人口数量的控制工作,甚至比 30 年前降低生育率、让大家少生难度还要大。」

翟振武则依然不认同中国落入「低生育率陷阱」的说法。「欧洲人口学家鲁茨的『低生育陷阱说』意思是指生育水平跌到 1.5 以下就再也回升不起来了。」翟振武说,许多被认为落入「低生育率陷阱」的国家的生育率近年来均有所回升,包括俄罗斯、丹麦、法国、日本,等等。中国生育率 2020 年虽然降到 1.3,但仍然有空间、有潜力、有可能回升。

翟振武认为,中国 2019 年总和生育率在 1.48,2020 年猛降到 1.3,有很多原因,部分与新冠疫情有关。他告诉财新,其团队在 2016 年时计算中国总和生育率超过 1.7,2020 年降到 1.3,也许还会降,2021 年的生育率可能还会在 1.3 左右,因为「疫情现在还在,(我)不相信有很多人还要壮着胆子还生孩子,医院要进去都不容易」。

调整之难

无论是应对「老龄化」还是「少子化」,所需政策都是一套「组合拳」。一个共识是,严峻的人口形势并非放开生育就可以扭转。

「我们的眼睛不要只盯在允许生几个的政策调整上,应该要关注更广泛、更深刻的方面,比如说经济上、社会上、文化上、政治制度上,怎么建立一套比较完善的生育支持制度和政策,这样才能使我们的生育率回升到一个比较适度的水平上去。」翟振武说,全面放开生育、取消生育限制的改革是方向,也势在必行,但据其团队预测,如果全国在目前「全面二孩」政策基础上取消限制,一年大约仅能多出生 30 万–40 万人。他认为,全面放开生育短期内对延缓老龄化几乎没有影响,因为政策对生育率的抑制效果目前已经十分微弱了。

此外,王培安提出,在鼓励「按政策生育」时,还应看到中国城乡、区域、民族间人口发展不平衡的现状,如一些地区极低生育水平长期稳定,个别经济欠发达地区,特别是边疆民族地区,生育率仍然较高,这些问题在优化生育政策时均需统筹考虑。

2020 年 11 月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要实施积极应对人口老龄化国家战略,针对生育率低迷,提出包括优化生育政策,增强生育政策包容性,提高优生优育服务水平,发展普惠托育服务体系,降低生育、养育、教育成本等;而针对快速老龄化问题,则提出积极开发老龄人力资源,发展「银发经济」,推动养老事业和养老产业协同发展,健全基本养老服务体系,发展普惠型养老服务和互助性养老,等等。

寥寥数语背后,是大量有待研究和落地的政策。王培安告诉财新,以解决生育率走低问题为例,现阶段要着力解决的是群众「不愿生、不敢生、生不出、生不好」的问题。

其中,解决「不愿生」的关键在于营造生育友好的社会环境;解决「不敢生」的关键是要构建生育支持政策体系,降低生养教育成本,如大力发展婴幼儿照护,建立健全家庭福利政策,如将 0–3 岁托育费用纳入个人所得税抵扣范围,探索建立育儿补贴制度,优化产假、育儿假制度等;要解决「生不出、生不好」的问题,则涉及加强生殖健康服务和出生缺陷综合防治。

王培安指出,这些政策有的尚处于研究论证阶段,有的已经出台,但落实不足,「比如婚产假,包括丈夫陪产假延长,基本上政策法规都有了,但是在有些方面落实得还不是很好,存在如何推动落实的问题」。

再如 0–3 岁婴幼儿托育问题,在 2017 年 10 月的十九大报告中,就以「幼有所育」四个字被提上重要战略高度。此后几年,国务院、国家卫健委接连发文,市场热情亦被点燃,但此前已有入局者告诉财新,如果单做托育,在政府补贴不充分的情况下,机构难以盈利,而农村托育软硬件都还处在空白状态。

更为艰难的是,应对高龄少子化的政策涉及众多政府部门,而不同部门对这一问题的认知并不一致,尤其是对鼓励生育的态度不一。

「有个别领导干部,我们一调研,他们经常就说,你看这都堵成什么样了,你们专家还说要放开人口。」王广州说,他直到现在都常听到「资源环境紧张」「到了崩溃的边缘」等观点,但缓解交通拥堵应该靠提高城市管理水平,资源紧张也应考虑治理能力和效率,而非完全怪罪于人口多,「这些话 70 年代人口爆炸论就有人说过,事实证明世界也没崩溃……这是理念之争」。

「在一些政策决策上,并不是所有人都认识到我们已经进入低生育率陷阱,部分还是秉持过去谈人均的概念,谈人口和资源环境矛盾,这些思维都会不同程度地影响生育进一步开放。」陆杰华说。

在国新办发布会当天下午,梁建章召开了一场「线上发布会」,因提出给每个小孩 100 万元左右的奖励而备受关注。他再次指出,房价和教育成本高、生育环境不友好是阻碍生育的重要因素,而教育改革和房地产改革都较为长期,最立竿见影的方法是增加家庭补贴,给有孩子的家庭补贴「真金白银」。

梁建章称,用于家庭福利的财政支出越多,生育率就越高。据其估算,中国如果将 GDP 的 2% 用于补贴有孩子的家庭,才能提高到日本的生育率水平;花 GDP 的 5%,能提高到欧洲水平;花 GDP 的 10%,才能提升到更替水平,即总和生育率 2.1。2020 年,中国的 GDP 总量是 100 万亿元,按 GDP 的 10%,每年要花 10 万亿元。如果中国每年要多生 1000 万小孩,每个小孩需要给予 100 万元左右的奖励,具体补贴方式可以是现金、所得税和社保减免、购房补贴等。

但一个共识是,即使从现在开始「多管齐下」,中国的高龄少子化进程一时也难以逆转。中国社科院日本研究所研究员王伟 2019 年发表论文分析日本少子化进程及生育政策,该国从上世纪 90 年代开始采取少子化对策,于 2003 年通过立法的形式确定了应对少子化政策的宗旨和基本方针。

这部名为《少子化社会对策基本法》的法律规定了国家、地方政府、企业及国民在应对少子化过程中分别具有哪有责任和义务,明确了应对少子化的基本政策方针应体现在完善就业环境、充实保育服务、加强社区育儿援助、强化母子保健医疗体制、改善生活环境、减轻经济负担等方面;2004 年,根据该基本法,日本还通过了《少子化社会对策大纲》,包括 4 大课题和 28 条重点实施的具体对策,并落实至今。但日本生育率至今未能升至 1.5 以上,仍深陷「低生育率陷阱」之中。

开放生育的同时,挖掘现有人口红利也成当务之急。「尽管劳动年龄人口减少,但中国劳动力资源的绝对量依然还是较大。总体上看,我国就业压力依然不小。」国家统计局总统计师曹玉平在国新办发布会上分析,解决岗位需求不匹配的结构性矛盾,将成为就业面临的主要问题。应逐步推动人口红利向人才红利转变。

「二次挖掘」人口红利的基础在哪里?中国人口学会副会长原新曾向财新提出三个方面:人口素质、老年人力资源开发以及依然丰富的人力资本存量。

中国经济体制改革研究会副秘书长石明磊等人则撰文提出,「与发达国家相比,我国人口抚养负担相对较轻,人口质量稳步提升」,应加速推动创新驱动发展,在人工智能、共享经济、零工经济等新技术和新模式的基础上,推动适应老龄化的新经济和新制度的发展与完善。

但王广州亦担忧,年纪较大的劳动力的技能和素质几十年已基本定型,很难适应新业态和高质量发展的要求,特别是学习能力随着年龄增长有逐渐下降的趋势,因此绝大部分人很难适应新产业。此外,政府也需要在教育领域投入大量资金,以提供学习平台和机制,特别是建立终身学习的鼓励机制。

另一方面,将人口老龄化挑战变为老龄人口红利,即发展「银发经济」,被业界看作老龄化社会下的新机遇。以养老产业为例,据中国老龄科学研究中心对于养老产业的测算,中国老龄产业产值将在 2050 年突破 100 万亿元,届时将占 GDP 三分之一以上。

「『银发经济』将成为巨大的市场。」杜鹏在「2021 中国发展高层论坛」上提出,不仅养老,「银发经济」还应该关注到老龄群体更差异化、更动态化的多样需求,「新的老年人是不一样的,会用网购的老年人的需求与老一辈老年人的需求也是不一样的。这里有很多可以抓住的机遇,5G、大数据、互联网新的创新也应该更加关注老人群体的变化。」

王培安认为,目前有必要将积极应对高龄少子化确定为基本国策,要完善顶层设计和制度建设,制定与基本国策相适应的完备的法律法规、制度、政策保障体系,「还应成立专门机构,提高政策研究还有统筹协调的能力,加大力度来推动把应对高龄少子化政策措施落到实处」

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

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