中国对科技公司高调反垄断,迈向国家主义终点?

反垄断执法的具体目标越来越偏离促进市场竞争的本意

继今年四月中国国家市场监管局对阿里巴巴开出了天价罚单后,南华早报随即披露,国家市场监管局接下来的目标是调查京东、美团与字节跳动等中国网络平台巨头。而南华早报自己也是面对被强制换老板的窘境。种种迹象都显示,中国政府开始以更强的力道执行市场监管。

然而到底中国政府运用这些手段想要达到什么目标?

针对这个问题,各方的说法莫衷一是。比如,香港大学学者张湖月认为,中国政府主要的目的,是要让这些平台公司把投资放到基础建设、而非一味追求市场成长上;另外,彭博的专栏作家高灿鸣(Tim Culpan)则认为,中国政府有多重目标,一方面中国政府可能真心希望打破垄断促进创新,但另一方面可能是想要控制这些公司掌握的资讯流以及现金流。

无论如何,中国市场监管局这一波如此高调、迅速且强硬的执法,与过往反垄断执法有着非常大的不同。笔者也同意以上两位的部分判断,不过笔者认为政府的目的是要更全面控制电子商务平台。反垄断执法原本是来自美国的、针对过大的市场和政治力量所产生的促进竞争的法律,但在中国,似乎走出了和欧美不一样的脉络。

国企与新生的反垄断法

中国的《反垄断法》诞生于 2008 年,而在那之前则经过许多年的规划以及意见搜集。当时讨论的焦点有两个,一是反垄断法是否能有效规制国企以及地方政府的「行政垄断」,二是是否有专职机关执行反垄断调查。

一个指标性的案件是,2011 年中国国家发改委曾在央视上高调宣布,对中国联通以及中国电信的垄断行为立案调查。这案件核心的问题是,拥有通讯基础设施的中国联通以及中国电信对其他网络供应商做差异性定价,是否是一种滥用市场地位的行为。这案件在当时引发了一些争议,首先是发改委利用央视争取舆论支持这个手段并不符合「法治」的精神,也有人质疑国发委是否掌握足够的证据,来证明中国联通以及中国电信具有垄断地位以及有歧视性定价的行为。

而在发改委出击后,主掌通讯产业的工信部则通过旗下的媒体批评发改委的做法。这案件在官僚系统内经过一番争执,结果是中国联通以及中国电信调降资费作收。

此案可说是典型的中国反垄断调查会有的样态:首先是主管部门高调宣布调查,而被调查的公司则会运用各种政府体制内的管道寻求一个妥协的方案,而案件最后通常是由被调查公司「主动」改变作收。相比之下,欧美国家的反垄断案件通常会经过一番腥风血雨的法律战,被调查的公司通常要被法院宣告违法后才会摸摸鼻子接受调查结果。相较之下,中国的这种反垄断的执法模式,被港大学者张湖月称为中国反垄断的「例外主义」。

对外国企业的反垄断调查

这种具有中国特色的反垄断调查对象并不仅限于对国企的调查,从 2013 年底开始,发改委对于高通(QualComm)在 3G 以及 4G 通讯领域的商业模式开启了反垄断调查。而这个反垄断调查的对象是高通非常复杂的商业模式。

高通在 3G/4G 领域采取的商业模式是将通讯芯片所需的基本技术获取专利后,并推广成为标准通用技术。在通讯工程领域,被认定为标准通用技术的厂商有义务以合理、不歧视的价格将其技术授权给其他厂商,这样才有利于标准化技术的推动。

高通的策略则是不将这些技术以一个固定价格授权给其他芯片商(例如英特尔、联发科)。相对的,高通无偿授权基础技术给其他芯片商,但要求这些芯片商将含有高通技术的芯片出货资讯给予高通。获得了芯片出货纪录的高通,则向购买这些芯片的手机制造商(例如鸿海)索取技术授权费用,而这个费用则是从最终产品定价依比例计算。

例如一支苹果手机卖 300 块美金,高通可能就要求 30 块的授权费,而另一支杂牌手机卖 100 块美金,高通则索取 10 块的授权费。这种作法为高通带来了非常高的利润,但也引起全世界监管者的注意。而由于中国是手机生产大国,高通的这种作法让发改委非常的敏感。

面对这类反垄断调查,高通一贯的策略是反抗到底。高通动用了所有的法律与政治资源,甚至游说了时任总统奥巴马(奥巴马)帮高通对中国政府喊话。而发改委则认为,高通无法承受失去中国市场,所以只要坚持立场,高通一定会愿意协商。这调查在来来回回一年多之后,以将近十亿美元的罚款以及高通「自愿」在中国增加技术投资作收。

值得注意的是,高通不只因为这种商业模式在中国被调查,在美国、韩国、台湾以及欧盟都有被立案调查。时过境迁,去年美国联邦上诉庭作出的判决是,高通的商业模式没有违反美国反垄断法,高通不愿意以合理、不歧视的价格授权技术,是契约不履行问题。

在中国通过反垄断法的前几年,发改委不论是对国企或是对外企的调查,大多是依循着与其他国外的监管机构差不多的逻辑:反垄断法的目标是促进竞争以及维护市场运作。然而在最近几年,中国的反垄断调查的方向与目标似乎有了转变。而这与中国近几年来整体的「国家–企业」关系的转变,有着非常高的相似性。

重塑国家–企业关系

说起这几年中国的企业经营环境的变化,可能很多人直接联想到的就是「国进民退」这样的说法。这一说法原指国企在经济活动中的重要性越来越高、而私营企业的重要性变低。然而史丹佛大学的米尔哈特(Curtis Milhaupt)与佛罗里达大学的郑文通则指出,单从国家资本/产权结构的角度很难看出中国政府对企业的实质影响力。在很多情况下,政府对国企的掌控可能不如政府对私企的控制能力。

两位学者的文章发表于 2015 年,正是中国国企「混合所有制改革」喊得正热的时候。当时他们就非常具体地指出,中国的市场监管最大的问题不是国企的产权问题,而是法律制度问题。中国市场改革的关键在于监管机关是否能建立制度、对所有企业一视同仁并与企业维持平起平坐的关系。即便如此,国企混改似乎是雷声大雨点小的一个改革,近年来真正发生的事情是,中国政府用了非常多不同的方法来加强对国企与私企的控制。

例如在公司治理领域,很久之前「公司法」就规定了,只要有超过三个正式党员的企业,依据中国共产党章程,公司内应当设立党组织;但《共产党章程》对于这个党组织该如何运作并没有清楚的规定。到了 2019 年,中共中央正式颁布「中国共产党党组工作条例」,其中明确规定了国有企业内的党组织由国企的领导层担任,而党组成员也会进入企业领导监督层。而再加上企业与政府间日益频繁的「双向挂职」,种种政策似乎都朝着所谓的「中国特色现代企业制度」发展。

这些在公司治理领域发生的制度性变化也引起了美国智库的注意。位于华盛顿的战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies; CSIS)就于今年年初发布了一篇共产党公司治理的报告。报告中指出,截至 2018 年,高达 78% 的民营企业设有党组织,而在可预见的未来,外国企业可能也会被要求要设党组。而政府在做政策考量时,必须要考虑到共产党借由党组影响公司决策这个因素。

而另一方面,中国政府也借由股票市场的操作来获取对上市公司的监督以及控制权。哈佛商学院的任美格(Meg Rithmire)跟南加大的陈浩则指出,中国政府在 2015 年上海股市高度不稳时,大量进场买下了上市公司的股票并成为少数股东。目前还不清楚这波买入操作具体有什么政治经济效果,但约翰霍普金斯大学的 John Yasuda 推测,少数股东这个位子可以让中国政府拥有更多公司的资讯,进而帮助政府推出宏观经济政策。

2018 年之后的反垄断:国际战线与国内战线

在中国政府重塑国家–企业关系的同时,反垄断执法领域也有重大的变化。2018 年,习近平明确地在讲话中提到反垄断执法的重要性。差不多同一时间,中国国务院宣布成立国家市场监督管理总局,并将原本分散于不同部门间的反垄断执法权限归到新成立的市场监管总局下。

组织再造过后的市场监管总局在反垄断执法上与之前的发改委有非常大的不同。首先是针对外国企业的反垄断执法,而这次的苦主则又是高通。与之前高通运用市场地位对手机厂商索取高额授权费用不同,这次高通是在收购荷兰的半导体设计厂恩智浦(NXP)前必须要获得各国监管机关的许可。而交易双方所在地的管制者,美国以及欧盟,都放行了这笔交易,唯独中国的市监局迟迟不批准这交易。几经延宕,高通决定赔偿恩智浦并放弃这笔交易。

中国扼杀这笔交易的行为被认为是报复美国政府对华为、中兴等中国厂商的禁运令,中国借由将反垄断法变成武器,藉以证明自己也可以对外国公司造成不便与伤害。

而在针对国内公司的执法上,反垄断法也越来越被当成是逼迫公司合作的手段之一。阿里巴巴被调查电商平台的垄断行为,但中国管制者其实最终针对的是蚂蚁金服以及马云控制的南华早报。反垄断执法的具体目标越来越偏离促进市场竞争的本意,而逐渐变成中国政府众多控制企业的手段之一。

对于国企,这可以用越来越重要的党组织达成;对于中小型民营企业,可能政府的入股就足以发挥需要的影响力。但对于在美国、香港股票市场上市的中国网络平台巨头,前述方法可能都无法获得令政府满意的控制,反垄断执法在这脉络下,就是政府可以增强控制的众多手段之一。

到底中国想从反垄断得到什么?答案可能是习近平在去年九月所说的「坚持两个毫不动摇,把民营经济人士团结在党的周围」。

回到根本:反垄断到底是为何而生,朝向什么目标前进?

笔者之前在端写道,在反垄断法的原产地美国,反垄断执法最早的政治动力,是针对大企业过于庞大的市场力量、以及所衍生的政治力量,后来经过芝加哥学派的「改造」,变成以保护消费者为目的的法律。但不论细节的讨论为何,反垄断法一直是带有非常强的经济民粹主义色彩。换句话说,反垄断法的执法起点都是针对拥有过大市场权力的大企业,而且时常伴随着媒体以及舆论攻击这些大企业,这个出发点不论是在欧美或是中国都是成立的。

然而反垄断执法到底想要达成什么,欧美的经验与中国经验可说是大相径庭。在欧美,除了罚钱以及要求企业改变垄断行为外,执法者最大的武器(也是企业最大的噩梦)就是可以拆分大企业。例如 1980 年代美国政府要求垄断电信业的 AT&T 必须要拆分成八间电信公司,或是在 2000 年代微软差一点就被要求把 Windows 跟 IE 拆分成不同企业。借由拆分大企业,政府希望达到的是更为有效的竞争以促进市场效率(例如 IE 因为太没竞争力,终于被微软放弃了)。总的来说,欧美的反垄断是从经济民族主义出发,而实际提出来的解决方式是激进市场主义。

在中国的脉络下,反垄断执法也是从经济民族主义出发,执法机关会高调借由央视或是各种宣传部门的手段,来制造反对企业垄断的舆论环境,但实际执行时,最后都是企业缴钱了事。而最近这波针对网络巨头的反垄断调查,具体的结果是对企业更多的控制——这似乎更显示出,在中国,经济民族主义与反垄断执法都只是手段,朝向的终点依然是国家主义

Laminar flow

Initium Media

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

Project Che

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。

我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。
我们应该学会去理解别人的观点,不仅仅是服从和被告知。
时代的水流漫过了每一只筏子,浸湿了我们的脚,而大雨迟早要来。

开门见山,明知山有虎

所有火中取栗、蹈火赴汤和洞若观火的报道,都是易燃品。

Continue Reading