美国如何成为「世界警察」

对于全球大多数人来说,自由主义国际秩序并不是自由的,而且它也从来没有打算这样做

近日,美国总统拜登宣布,美军将于 2021 年 9 月 11 日,也就是「9・11」恐怖袭击 20 周年撤出阿富汗,结束「美国耗时最长的战争」,以便将资源集中于应对国内挑战。民调显示,3/4 的美国人支持美军撤出阿富汗和伊拉克,认为美国应该把国内问题放在比国际战略更重要的位置上。

这是美国民意的一个重要转折点。自从「二战」以来,大多数美国公众对于美国在海外的军事行动基本上采取支持态度。在民调中,军队经常被列为最值得信赖的机构,不断扩大的国防预算很少受到质疑。美国是全球范围内拥有压倒性军事力量的强国,控制着大约 750 个海外基地,军费开支比中国、印度、俄罗斯、沙特阿拉伯、法国、德国、英国、日本、韩国和巴西的总和还要多。美国把大量资源用于海外的军事行动,充当「世界警察」,而这些资源本来可以分配到普通美国人真正需要的地方,缓解困扰美国社会的健康、贫困、碳排放等问题。

那么,为什么大多数美国公众会长期支持美国充当「世界警察」呢?这是因为自从「二战」以来,一个关于珍珠港的神话在美国社会广泛流传,深入人心。这个神话的内容是,日本在珍珠港发动突然袭击摧毁太平洋舰队,证明了美国如果限制军事力量就会陷入被动挨打的危险处境。美国别无选择,只能充当「世界警察」,通过建构和维护国际秩序来保障自己的安全。

美国历史学家韦特海姆(Stephen Wertheim)在《明天,世界:美国全球霸权的诞生》(Tomorrow, the World The Birth of U.S. Global Supremacy)一书中指出,上述神话并不符合事实,美国不是因为受到外界攻击而被迫吸取教训,充当「世界警察」,而是在日本偷袭珍珠港一年多以前就已经谋划在国际事务中发挥主导作用。导致这一谋划的直接原因是 1940 年 6 月法国在纳粹德国的闪电战攻势下迅速沦陷,当时的美国外交政策精英担心,如果大英帝国也垮台,就没有其他大国可以挑战纳粹德国的统治地位。当时美国军队仅仅位列全球第 19 名,甚至排在荷兰军队之后。为了应对纳粹德国的威胁,美国的外交精英决定,美国必须成为一个和大英帝国紧密合作的军事大国。这个谋划在当时是有正面意义的,问题是美国在「二战」结束之后并没有改变战略,而且还适得其反,制造了大量不必要的敌人,甚至是像越南、阿富汗和伊拉克这样消耗大量士兵生命和国家财力的陷阱。

1940 年 6 月,法国向纳粹德国投降之际,美国外交关系委员会的智囊团试图确定如果纳粹德国统治欧洲,美国将如何维护其地缘政治利益。起初,他们认为美国可以退缩到所谓「1/4 地球」,一个从加拿大延伸到拉丁美洲北部的易守难攻的区域;但他们很快就担心,美国经济可能会被锁定在这个区域内,如果纳粹德国及其盟国主导全球其他地区,美国将被切断贸易往来。1/4 地球将无法满足美国人的生活标准。

智囊团随后将 1/4 地球体扩大到西半球,但这个区域也不能自给自足,无法提供一个真正独立的经济基础来与纳粹主导的欧洲竞争。经过几个月的研究,智囊团得出结论:在可预见的未来,纳粹德国将继续控制欧洲以及北非和中东部分地区,这意味着美国只有控制一个连接美洲与大英帝国和太平洋地区的「大区域」,才能与纳粹德国的经济展开竞争。这可以简单概括为「美国与大英帝国合作统治世界」。

但是,当时要让美国公众接受这个外交政策并非易事。在 1940 年以前,美国民众普遍相信美国是一个特殊的国家,并不觊觎针对其他国家的军事霸权。他们不愿意卷入其他国家之间的斗争,特别是不愿意卷入欧洲的强权政治。美国即使是为了明确的政治目的向海外动用军队时,也是以结束强权政治的名义。

1898 年爆发了美国与西班牙之间的战争,美国国会的宣战理由是:「承认古巴独立,要求西班牙军队撤出古巴。同时授予总统使用武力的权力,并宣告美国无意兼并古巴。」战争结束之后,美国一度吞并了原为西班牙殖民地的菲律宾,但是美国社会无论是进步派还是保守派都有很强的呼声反对吞并菲律宾,反对美国成为一个像西班牙一样的殖民帝国。美国政府则将其殖民行为解释为「为菲律宾最终独立做准备」,1934 年,菲律宾成立了自治政府,最终在「二战」之后独立。

在 19 世纪末和 20 世纪初,美国是积极的国际主义倡导者,主张理性、规则和讨论可以使各国避免或减轻战争的灾难。美国政治家西奥多・罗斯福在 1899 年和 1907 年先是作为副总统,而后作为总统推动了两次海牙和平会议,缔结了海牙公约,建立了常设仲裁法院,并制定了若干战争法。在第一次世界大战中,美国总统威尔逊派遣美国军队奔赴欧洲开战,提出了「民族自决」的原则和建立国际联盟的设想,希望以此超越传统的欧洲强权政治。但是后来多数美国参议员不希望美国卷入其他国家之间的纠纷,导致参议院没有批准美国加入国际联盟。

1940 年,美国的外交政策精英意识到,如果直接向美国公众推销「与大英帝国紧密合作」的外交政策,并且要求他们承担横跨全球的军事部署的成本,是很难奏效的。他们的对策是给帝国政治戴上意识形态的面具,宣称美英两国将建立和扞卫一个致力于自由主义准则的国际秩序。这种话术使得美国的全球霸权容易为此前不愿卷入海外军事冒险的美国公众所接受。

1941 年 8 月 13 日,在日本偷袭珍珠港将近四个月之前,美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔签署了号称《大西洋宪章》的联合宣言,宣布了民族自治、领土完整、经济国际主义、社会安全、缩减军备以及国际合作等八项原则,以此作为重建战后世界和平和秩序的政策依据。该宪章通常被视为通往「二战」以后建立基于联合国、人权和自由的国际秩序的第一步。然而,韦特海姆指出,丘吉尔曾在宪章草案中提到建立一个「有效的国际组织」,但罗斯福坚持将其删除,因为后者认为没有什么比重建一个类似国际联盟的机构更加徒劳无功。《大西洋宪章》的本意并不是建立基于联合国的国际秩序,而是建立美国和英国对世界的联合统治。

到了 1942 年,美国因为珍珠港事件正式参战之后,美国的外交政策精英意识到,建立一个国际组织是一个既能维持对世界的实际统治,又能避免帝国表象的好办法。于是他们把筹建联合国提上了议事日程。

按照这些精英的设计,与第一次世界大战之后建立的国际联盟不同,联合国将把警察权力集中在一个由四巨头——美国、英国、中国和苏联(法国后来加入)主导的安全理事会中。诚然,联合国将会有一个大会,但这只是给小国的一个安慰,让它们「发泄一下」,四巨头将做出所有重要决定。当时罗斯福甚至不认为联合国需要设立一个常设总部,因为重要的决定只发生在大国之间。

1944 年,在邓巴顿橡树园举行的两阶段秘密会议上,四巨头敲定了联合国的细节。在 1945 年的旧金山会议上,全球其他地区也被纳入了对话。来自许多国家和非政府组织的代表要求进行重要的改革,他们希望更加注重经济和社会问题,质疑大国的否决权是否有必要,并且推动通过一项人权宣言。

但是,四巨头为自己保留了否决对联合国宪章做出任何修改的权力,而且大多数重要的行动发生在这四个大国的外交部长会议上。虽然四巨头对来自其他国家和非政府组织的代表做出了重要让步,为联合国作为自由堡垒的声誉奠定了基础,但是这个国际机构不可能干涉大国为保护其地缘政治利益采取单方面行动的能力。如果美国想部署军事力量,那么它也许可以求助于联合国批准其行动并使之合法化,但是联合国不可能有机会阻止美国的单边军事行动。

联合国的最终结构反映了美国外交政策精英确保美国首要地位的目标。由五个大国(美国、英国、苏联、中国和法国)组成的安全理事会,比所有国家都参加的联合国大会要强大得多。这种结构使大国能够享有充分的自由裁量权。换句话说,联合国的目的不是为了结束强权政治,而是为了使其合法化。在筹建联合国的美国外交政策精英看来,每当美国的某一行动不能得到联合国批准的时候,它就应该单方面采取行动。

为了配合联合国的成立,美国国务院精心策划了大规模的公关活动,分发了数百万份小册子,发表了数百次演讲,说服美国公众相信,联合国是世界和平的最后、最好的希望。在新的国际政治格局中,美国将充当「世界警察」,这被成功地装扮成自由主义国际秩序的胜利。

因此,美国经常无视联合国安全理事会也就不足为奇了,就像它在 1999 年带头轰炸科索沃和 2003 年入侵并占领伊拉克一样。美国总统尼克松曾经将联合国斥为「一个该死的辩论会」。事实也确实证明,联合国一向无力阻止大国违反国际法的猖獗行为。如果大国拒绝放弃单方面发动战争的能力,任何国际组织都无法有效运作。

在当今美国有一种流行的论调,给反对在海外使用武力的不干涉主义者贴上「孤立主义」的标签,将其定义为自私和封闭。韦特海姆揭示了这种论调的虚妄,他指出,「孤立主义」的术语在很大程度上是一种修辞武器,用来妖魔化一个基本不存在的政策立场,以此平息对美国海外军事扩张的批评。

关于珍珠港的神话在这里起到了关键作用。几乎所有美国人都被灌输了一个故事:美国在第一次世界大战之后受到「孤立主义」的束缚,拒绝参与全球事务,试图置身事外,结果遭到了日本针对珍珠港的突然袭击。美国别无选择,被迫反击,投入第二次世界大战,并且从此吸取教训,抛弃「孤立主义」,接受国际主义。

事实上,从来没有任何美国精英坚持认为美国应该与全球其他地区保持距离,问题是美国究竟应该采取何种参与国际事务的方式。「二战」以后,支持美国在海外武装干涉的美国人给自己披上了国际主义的外衣,给自己的对立面戴上了一顶「孤立主义」的帽子。国际主义者和所谓「孤立主义者」之间的争论,实际上是两类国际主义者之间的争论,一类是那些扞卫美国在全球范围内武装干涉的人,另一类是那些不扞卫武装干涉的人。后者并不希望孤立美国与其他国家的交往,而是希望扩大彼此之间的商业和社会联系,他们是华盛顿和杰斐逊的美国传统外交理念的继承者,力图避免卷入欧洲的强权政治。但是,自从 1945 年以来,他们在很大程度上被排除在美国外交政策辩论之外。

美国投入第二次世界大战是一次壮举,取得了伟大的成就。它结束了西欧和中欧的重大战争,对于在历史上曾经屡屡爆发残酷军事冲突的欧洲来说,这是一个改天换地的成功。但是,自由主义国际秩序在欧洲的胜利,无法掩盖美国的霸权地位对于北大西洋核心区以外的社会所造成的可怕影响。对于全球大多数人来说,自由主义国际秩序并不是自由的,而且它也从来没有打算这样做。正如韦特海姆指出的,它最初是为了让美国公众接受「美国和大英帝国紧密合作统治世界」而设计出来的面具,在大英帝国衰落之后成为美国充当「世界警察」的正当性理由。

人类历史上从来没有一个大国能够承担过度扩张的代价。随着海外的军事部署越来越远离国家的核心利益,普通公民得到的好处越来越少,付出的代价越来越大。对于今天的美国来说,根本问题不在于外部势力对国家生存所造成的威胁,而是在于内部郁积的各种矛盾正在撕裂社会。美国需要确立负责任的外交政策,把资源重新分配到公众真正需要的地方。从阿富汗撤军只是朝这个方向迈出的第一步,但是如果美国社会对「世界警察」的角色定位缺乏深刻反省的话,未来还会坠入类似于阿富汗战争的陷阱

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